D004 P009 | Un presupuesto irreal

Documentos Nuevo Liberalismo | Luis Carlos Galán

D004 P009 | Un presupuesto irreal

Debate adelantado por Gabriel Rosas Vega, representante del Nuevo Liberalismo a la Cámara, el 27 y el 28 de octubre de 1982.

Enfrenta la Cámara de Representantes en este momento una de las responsabilidades más importantes que se le pueden atribuir dentro de las funciones legislativas. Sin duda, se trata de impartirle aprobación al programa o plan de acción económica del Gobierno, el cual se traduce en el Presupuesto General de la Nación. Entonces, por la inocultable importancia que tiene este acto, juzgo imprescindible que el Congreso de la República y en particular la Cámara de Representantes, tome atenta nota y asuma la responsabilidad que le cabe dentro de un proceso que se ha tornado inocuo.

Ante la ausencia de un plan o programa de desarrollo, es absolutamente claro que el presupuesto nacional debe reflejar la estrategia que el Gobierno va a seguir en materia económica. Por circunstancias bien conocidas de todos, parece poco factible exigir al actual gobierno la presentación de un plan bien elaborado y coherente. Con todo, pienso que en alguna medida y dados los antecedentes del empalme, algo se habría podido hacer para reflejar en el presupuesto parte del plan de acción o el derrotero que el gobierno va a seguir en los próximos doce meses.

La primera sorpresa que uno tiene al estudiar el proyecto es que el documento con el cual se presenta la justificación del sector central se inicia con una exposición de motivos que debe dejar perpleja a esta Corporación. El texto es el siguiente:

“Tal como se explica más adelante, el Proyecto de Presupuesto presentado se financiaría casi en su totalidad con los ingresos corrientes de la Nación, cuyo crecimiento, por lo demás, se ha estimado en forma muy prudente. En ese sentido, puede considerarse que se trata de un ‘presupuesto básico’, dirigido a atender necesidades imprescindibles de gasto y, desde luego, susceptible de ser adicionado posteriormente, ya sea mediante reaforo de rentas o recursos de capital” (hasta aquí el mensaje).

Ante la afirmación precedente, cabe preguntar a la Honorable Cámara de Representantes: ¿Cómo puede o podrá cumplir rigurosamente la función que le compete de ser vigilante de la ejecución de los gastos e ingresos de la Nación, si desde el principio se le advierte que lo que va a aprobar es apenas un presupuesto básico, susceptible de adiciones permanentes y de reajustes negociados muchas veces a su espalda, con cuatro o cinco privilegiados de la Comisión IV o con los Consejeros de Estado, preocupados más por la juridicidad que por el impacto económico del gasto o del ingreso?

 

Revisión histórica

A propósito de incorporación de reclusos vía el superávit fiscal, hay que señalar que la mera certificación del Contralor no es garantía suficiente para considerarlo sano y real. Recordarán ustedes que en el gobierno del doctor Alfonso López Michelsen – y no se trata de hacer el debate político de ese cuatrienio, sino servirme de un hecho histórico – después de que el propio Primer Mandatario había afirmado que existía un tremendo déficit fiscal, argumento del cual se sirvió para declarar la emergencia económica, meses después monetizó el saldo de un superávit que sobre pasó los cuatro mil millones de pesos. Este es un aspecto del ejercicio presupuestal que no se puede entender; que no tiene lógica; que contraría la sana política fiscal y el sano manejo de los recursos del Estado.

El sistema del presupuesto básico ha servido para desvirtuar el orden presupuestal y eludir el control, que tampoco se ejerce. Para abundar en razonamientos, quisiera brindarles la información sobre lo que ha sido el proceso histórico de las adiciones y la participación que éstas han tenido sobre el presupuesto inicialmente aprobado. La serie histórica que tengo abarca desde 1967 hasta 1981, tratando separadamente el caso de 1982, dado que todavía no puede tornarse una cifra como definitiva.

Si revisamos a grandes zancadas las cifras, encontramos que en el 67 las adiciones representaron el 25.5% del presupuesto inicial; en el 68 significaron el 27.6%, en el 72, el 12.9%, en el 75, el 32.2%, en el 79, el 30.8%, y, en el 81, el 27.6%. ¿Por qué ocurre ésto?., me pregunto y les pregunto a ustedes, si en el estatuto orgánico hay un artículo que a la letra dice: las adiciones al presupuesto no pueden ser superiores en una vigencia al 25% del proyecto inicial y sólo en el caso de un descalabro público o una situación de anormalidad institucional, el Gobierno podrá hacer adiciones superiores, pero con la condición de que brinde una explicación totalmente satisfactoria al Congreso de la República” ¿por qué no se cumple?, ¿por qué no se indaga?, ¿por qué el Congreso abandona sus funciones?

Sistemáticamente se escucha la queja de que al Congreso se le recortaron sus posibilidades en materia de iniciativa en el gasto público; pero nosotros mismos nos hemos recortado la más importante función, cual es la del control del gasto. Entonces, es por eso por lo que el concepto de presupuesto básico, susceptible de adiciones posteriores, hace carrera y torna absolutamente inocua la participación del máximo órgano fiscalizador en algo que es fundamental desde el punto de vista de política económica.

Ateniéndonos a lo que dice el artículo segundo de las normas orgánicas: “El presupuesto general de la Nación será instrumento para cumplir las metas y objetivos fijados en los planes y programas de Desarrollo Económico y Social y en los planes de inversiones públicas, y será presentado de manera que indique las funciones, programas y proyectos del Gobierno Nacional de acuerdo con las normas establecidas en el presente Estatuto” (hasta aquí el artículo), aquel debe reflejar la política, los objetivos y las metas del plan de gobierno, de tal manera claro cada uno de ellos, que no haya lugar a generalizaciones o ambigüedades, puesto que es algo que compromete toda una política económica. Y a nosotros, al Congreso de la República, nos cabe la oportunidad de contribuir a que esta tarea se haga correctamente, criticando o analizando lo que se le presenta para su aprobación.

 

Camisa de fuerza en las rentas

Si lo que tiene bajo su observación es algo que refleja una realidad de política económica, podrá adelantar una vigilancia correcta; pero, si al contrario, como es lo que parece con este proyecto de presupuesto, no es cierto lo que allí se plasma, ¿cuál será el espejo, o cuáles serán los elementos de juicio de que dispondrá el Congreso para decirle al señor Presidente de la República y al Gobierno, en general: no van bien, o van muy bien; están ustedes bien encaminados o han tomado una ruta equivocada. Por desgracia, tal como está formulado este presupuesto, el programa del doctor Belisario Betancur es el Plan de Integración Nacional y esto no lo ha dicho el Presidente. Según tengo entendido, por haberlo escuchado de viva voz, el propósito del Gobierno es el de manejar la inversión de forma tal que no se le vuelva intolerable el proceso presupuestal. Pero, he ahí mi duda, el presupuesto que se ha presentado a la consideración del Congreso, es un presupuesto que refleja la política de otro gobierno y ello no está bien que así sea. No obstante el poco tiempo, ha debido hacerse, por lo menos, un esfuerzo de reprogramación, un esfuerzo de orientación de la política económica que se reflejara en el plan de ingresos y gastos para los próximos doce meses.

Es cierto -y aquí hay que reconocerlo- existen situaciones que colocan en dificultad a los gobiernos para lograr una programación adecuada del ingreso y del gasto público. De una parte, ciertos artículos del Estatuto Orgánico fijan rígidas condiciones que entorpecen los cálculos; como ejemplo podemos señalar aquel que dice que las rentas no pueden ser adicionadas en más del 10% del presupuesto anterior, ni disminuidas en más del 30%. Eso crea una camisa de fuerza, una condición demasiado comprometedora, porque los estimativos de las rentas, que supuestamente se hacen con prudencia, tratan de acomodarse a ese artículo y no a una realidad.

Es esta una situación que se debe contemplar y que es preciso modificar, dada la necesidad de hacer más realista el cálculo de los ingresos y los gastos públicos. Y la razón es simple; parapetado en las limitaciones que el artículo en cuestión le impone, el Gobierno advierte: “yo no puedo incrementar las rentas en más de un 10%, o no las puedo rebajar en más de un 30%; entonces, me curo en salud y de allí para adelante lo nuevo que resulte lo reaforo de manera que de una vez me quito el cargo de la culpa y de contera evito el control”.

De otra parte, es preciso indicar el problema que existe alrededor de la posibilidad de hacer más eficiente el presupuesto; se trata del sistema de programación. Como quiera que el sistema se ha reducido exclusivamente a un control administrativo del gasto y del ingreso, llevando a la Contraloría a ejercer una vigilancia numérico-legal, no existe o no se hacen presentes en el presupuesto conceptos de costo-beneficio; de realidad económica, tanto del ingreso como del gasto; de efecto de la intervención del Estado en el proceso de desarrollo económico y social. Sencillamente se cuantea el ingreso o se asigna una partida para la carretera X que va de Y a Z. No se analiza el tiempo de duración de la obra y los costos adicionales que ello trae; los insumos adicionales requeridos; la intensidad de capital y mano de obra requeridos; en fin, tantos otros elementos diferentes a los puramente convencionales que hoy se utilizan. Como no hay continuidad y formas de evaluación, el presupuesto se reduce a ser el gran vademecum de cifras de la administración pública, a través del cual, supuestamente, se está haciendo política económica.

 

Presupuesto mal calculado

Siguiendo con los comentarios a la forma como se ha formulado el presupuesto, quisiera dividir la temática en dos: la parte de ingresos y la de egresos o ley de apropiaciones. Inicialmente cuestionaré la justificación de los ingresos.

Renta y complementarios: para estimar este rubro se tuvieron en cuenta las siguientes variables:

  1. A) Tasa de crecimiento del PIB* del año inmediatamente anterior, en una relación del 4.8% para 1982 y del 4.8/ para el período 1983.
  2. B) Incremento de los precios de conformidad con la tasa de inflación prevista en una relación del 20%.
  3. C) Elasticidad determinada por el incremento de este renglón con respecto al producto bruto interno, del 0.86.

*Producto Interno Bruto

En lo único que quizás estoy de acuerdo es con el cálculo de la elasticidad del impuesto, que no es otra cosa que el incremento que experimenta el recaudo por el impuesto de renta y complementarios frente al aumento del Producto Bruto Interno. Ese coeficiente se denomina elasticidad del impuesto.

¿El producto bruto interno crecerá el 4.8% en 1982 y en 1983? La respuesta necesariamente habrá de ser “no”. Y no pretendo actuar como vidente; entidades especializadas, conocedores del tema, han estimado un crecimiento del producto bruto interno no superior al 1.5%. En tales circunstancias, ¿cómo puede resultar bien calculado el ingreso de esta renta? Pero no es solamente este fenómeno el que debe contemplarse. ¿Sobre qué bases se puede aceptar que la inflación este año va a estar en el 20%? Considero que no hay posibilidad alguna de discutirlo siquiera. Ante las observaciones precedentes, creo que queda completamente claro para ustedes que los fundamentos sobre los cuales está calculado el ingreso de uno de los impuestos más importantes, ya por desgracia no el más importante, son irreales y equivocados. Haciendo una corta disgregación, anotaba que con relación a la elasticidad estaba más o menos de acuerdo, aunque debo reconocer una leve mejoría en su comportamiento gracias a la mejor administración que se está adelantando por parte de la Dirección de Impuestos. Conforme a mis cálculos, la elasticidad del tributo está cerca del 1.0.

En el caso del impuesto predial, al recaudo esperado para 1982 se le aplicó la combinación del incremento o promedio histórico de los últimos cinco años, más la tasa de crecimiento del PIB y un 2.5% como efecto del reavalúo catastral. La combinación de estos ingredientes, por arte de magia, arroja una cifra de 92.6 mil millones de pesos que para mí es falsa dados los factores tomados para el cálculo.

Sobre aduanas y recargos dicen: el estimativo de este rubro se efectuó tomando el valor de los registros de importación, el valor promedio del tipo de cambio, la tasa arancelaria efectiva, la tasa de devaluación y el porcentaje de utilización de los registros de importación. Aquí surgen varias preguntas.

Primera: ¿Cuál es en este momento el nivel de registro de importaciones, teniendo en cuenta las modificaciones introducidas a más de 450 posiciones del arancel y al debilitamiento de las reservas internacionales que en lo que va corrido del ab han disminuido en más de 750 millones de dólares? ¿Va a continuar el ritmo de importaciones lo mismo que en el pasado? ¿La política seguirá siendo la misma?

Segunda: ¿El valor promedio del tipo de cambio y su combinación con la devaluación, seguirán siendo iguales a lo ocurrido antes de asumir este Gobierno?

Por lo acontecido en los últimos meses pienso que no, porque ha habido modificaciones en la política cambiaria.

 

Déficit mayor de lo que se cree

Me he puesto en el trabajo de hacer algunos estimativos sobre la realidad del déficit, pero partiendo de la siguiente base: al país no se le puede seguir diciendo que el déficit fiscal es de 90 mil, o de 100 mil, o de 106 mil millones, que es el déficit monetario del Gobierno Central. Hay necesidad de consolidar todo el sector público, porque cuando se habla sólo de este déficit, se está reduciendo la dimensión del problema a un cuarenta por ciento, dado que los establecimientos públicos descentralizados ejecutan las dos terceras partes de la inversión pública nacional.

En estas condiciones y tomando las cifras de la Contraloría, ello para homogeneizar la información, el monto del déficit supera los cuatrocientos cincuenta mil millones de pesos, entre Gobierno Central y establecimientos públicos descentralizados.

Para apoyar esta afirmación, permítame darle las siguientes magnitudes: el Gobierno Central tiene más de $110 mil millones de déficit; el sector eléctrico señala un desequilibrio de más de $27 mil millones; el sector educativo, con universidades oficiales incluidas, bordea 14.1.3 S18 mil millones, y así se podría seguir.

El panorama, se torna aún más preocupante si tomáramos las cifras de los departamentos, los municipios y los establecimientos públicos de los órdenes departamental y municipal, respectivamente, que viven a expensas de las transferencias. Como puede usted comprobarlo en el informe Wiesner-Bird, el problema de la transferencia es crítico porque, por una parte, la fuente de ahorro público casi única es el Gobierno Central y, por otra, donde el monto de las transferencias ha sido más significativo, se ha presentado un fenómeno que yo he denominado “pereza fiscal”, que no es otra cosa que una notable falta de esfuerzo para aumentar los ingresos fiscales de fuentes diferentes a la de las transferencias.

 

Devolver el presupuesto

Apartándome todo lo posible del riesgo de aparecer como adivino o ave de mal agüero, no me atrevo a hacer una predicción sobre el déficit del próximo año; empero, hay ciertos síntomas que me hacen creer que no va a bajar. Tales síntomas son: se aumenta el CAT y se reaforan las rentas en cinco mil millones de pesos. Desde su ángulo el Gobierno puede decir: nuestro propósito es estimular las exportaciones, de manera que en un proceso de ajuste se aumenten los ingresos de cambio exterior y por ende los recaudos de ciertos ingresos. Ese es un punto de vista. Pero cabe interrogar: ¿acaso estamos seguros de la reacción automática del comercio exterior, tal como lo piensa el Gobierno? Lo dudo. De inmediato nos dirá: bien; si el comercio exterior no reacciona no hay exportaciones y por lo tanto no hay costo del CAT. Vuelvo a ponerlo en duda, porque esa tentación es demasiado alta para sobrefacturar o hacer cualquier artificio con tal de ganarse el subsidio. Por lo demás, según datos de la OECD, en términos reales el comercio internacional de los países industrializados bajó un 3% en el último año.

Otro síntoma que me indica que no va a haber continencia presupuestal, es la contradictoria decisión de mermar el impuesto a los cafeteros del 12 al 9%.

Honorables Representantes: créanme que no estoy en contra de los cafeteros; trabajé con ellos, he vivido su angustia, pero realmente no veo cómo en momentos de afugia fiscal se pueda tomar una decisión que disminuya los ingresos, sobre todo si ya había más o menos claridad sobre el futuro del comercio internacional del grano que nos garantiza por lo menos un ingreso de US$1.600 millones, producto de la venta de 8 a 8.5 millones de sacos a un precio promedio de US$1.42 por libra.

Voy a plantear las observaciones en el siguiente orden: problemas de orden estructural del Presupuesto; problemas de procedimiento; problemas de política y problemas de cálculo o presentación.

En lo que toca con los problemas de estructura, hay que advertir sobre el concepto incrementa, que destaca la formulación del plan de ingresos y de gastos. Es a partir del propio estatuto orgánico, Decreto-Ley 294 de 1973, que se impone al Gobierno la obligación de calcular el presupuesto con criterio puramente incremental. En efecto, el artículo que determina que las rentas no pueden ser aforadas por encima o por debajo de una línea que fija el presupuesto anterior -10 % de incremento o 30% de disminución- crea una especie de camisa de fuerza que sólo puede romperse en casos especiales y, por cierto, bien justificados.

Otro problema de estructura es aquel que tiene que ver con el principio del equilibrio presupuestal. Por conservar un aparente equilibrio, se descuidan cuestiones fundamentales de los efectos del gasto y de los ingresos públicos; lo cual, a su turno, desemboca en una subestimación global que sólo se remedia con el sistema de adiciones.

Durante mi intervención el día de ayer, hice un recuento estadístico del panorama que históricamente han ofrecido las adiciones; para resumirle, señor Ministro, durante el lapso analizado, que fue de quince años, once señalan porcentajes superiores. al 25%, hecho que contradice abiertamente el artículo de las normas orgánicas que prohíbe hacer adiciones al presupuesto en porción superior al 257: del inicialmente aprobado. Ello demuestra, con bastante claridad, que el proceso presupuestal se torna inconsistente desde el principio, dado que en el plazo más corto se desvirtúa la base aceptada por el Congreso Nacional. Puesto en otros términos, el sistema de adiciones convierte la ejecución presupuestal en un ejercicio mensual difícil de proyectar y, obviamente, imposible de controlar.

Especialmente grave para la inversión pública es esta práctica. En efecto, la circunstancia bien particular de la elevada dependencia que tiene la inversión pública de los recursos provenientes del crédito externo, impide la evaluación y el adecuado manejo de una de las variables de gasto más significativas. La negociación del correspondiente empréstito y su incorporación ulterior al presupuesto, condiciona el programa de inversiones y por ende la adecuada formulación de la política pública.

Pasando rápidamente a los problemas de procedimiento, hay dos que son especialmente relevantes: el que toca con las fechas y los informes y el que tiene que ver con los créditos y los contracréditos. Sobre el primero cabría anotar que las fechas angustiosas que se fijan para estudiar y aprobar el presupuesto atentan contra el buen propósito de hacer un estudio cuidadoso y profundo del mismo. La mecánica del funcionamiento del Congreso pone en evidencia esta dificultad.

Capítulo aparte merece la información que se entrega a las Cámaras para adelantar su examen. Es tan pobre y tan poca que ni el más estudioso de los investigadores puede desentrañar las realidades que oculta el Presupuesto. En la medida en que la información no se amplíe y se mejore, en esa misma medida, el debate sobre este aspecto importante de la vida económica nacional será mediocre.

Otra arista de este complejo triángulo es la de los créditos y de los contracréditos. Mediante este expediente, el Presupuesto pierde claridad y consistencia. Justamente hoy he encontrado en mi casillero una noticia de prensa que anuncia la caída de la ley 18, norma que permitió al ex-ministro Vargas Ramírez solucionar, entre comillas, los problemas que heredó del Dr. Salcedo Collantes. El descuido que caracteriza el manejo de los créditos y de los contracréditos, uno de cuyos ejemplos puede tenerse con el caso de la Ley 18, deja al descubierto otra de las dificultades que he mencionado.

Queda perfectamente claro, entonces, que desde el principio el autor del proyecto, que fue el Gobierno anterior y al cual en cierta forma se ha adherido el presente, es consciente de que el proceso presupuestal no responde a una planeación seria de mediano y largo plazo, sino a una actitud casual. Damos una base mínima ahora y en adelante veremos como funcionan las cosas.

En política económica los objetivos y las metas deben ser definidas con antelación suficiente, para que las medidas que se tomen vayan ajustándose a las exigencias de dichos puntos de referencia. Además, son indispensables para la evaluación del desempeño del Gobierno, al interior y al exterior del mismo.

Anotaba en mi intervención de ayer, de igual manera, que es necesario modificar la costumbre de referirse casi que exclusivamente al caso del gobierno central, cuando se hace el análisis de la política fiscal. Es preciso consolidar el problema, especialmente si se toma en consideración que los dos tercios de la inversión pública son ejecutados por los establecimientos públicos descentralizados.

Señalaba que es necesario consolidar los datos del gobierno central con los de los establecimientos públicos descentralizados, porque, entre otras cosas, sus gastos son proporcionalmente más importantes y el Decreto 294 les da poder vinculatorio. Separar en compartimientos entonces estos dos aspectos de la política presupuestal es grave error.

En resumen, doctor Gutiérrez; ante la falta de plan de desarrollo, que aceptamos usted no ha podido estructurar porque encontró un sinnúmero de incendios que se ha dedicado a apagar como buen bombero, el presupuesto debía ya reflejar algo de su política. Cumplir el inciso primero del artículo 210 de la Constitución y el artículo 2o. del Decreto Ley 294 que a la letra dice: “El presupuesto general de la Nación será instrumento para cumplir las nietas, objetivos fijados en los planes y programas de desarrollo económico y social, y en los planes de inversiones públicas”, es razón suficiente para anotarlo en este momento.

De conformidad con el proyecto presentado, la política que contiene el presupuesto no es la política de Belisario Betancur, sino la política del Presidente Turbay Ayala. Es el plan de integración nacional el que allí se plasma. Esta afirmación, desde luego, la formulo en términos de una apreciación de carácter general.

 

Presupuesto irreal

Señor Ministro, de manera tajante me atrevo a decirle que los factores que se tomaron para hacer los cálculos de las rentas están equivocados. Veamos el por qué de esta afirmación. Para estimar el impuesto de renta y complementarios se tuvieron en cuenta las siguientes variables: tasa de crecimiento del producto bruto interno del año inmediatamente anterior en una relación del 4.8 % para 1982 y la misma cifra para el período 1983. Incremento de los precios, de conformidad con la tasa de inflación prevista, en una relación del 20 %. Elasticidad del tributo, determinada por el incremento de este renglón con respecto al producto bruto interno 0.86.

Al considerar estos factores, aludía que apenas se podría estar de acuerdo con el coeficiente de elasticidad, aunque el mejoramiento observado en la administración tributaria hubiera producido una leve mejoría. Según mis cálculos, la elasticidad puede estar alrededor del 1.0.

Sobre las otras variables no puedo decir lo mismo porque está bien claro para todos que el crecimiento del PIB en 1982 no va a ser del 4.8%. Mucho menos creo que pueda ocurrir en 1983, dado que la reactivación del aparato económico va a llevar un tiempo más prolongado que el que desprevenidamente pueda pensarse. De igual manera, tampoco el nivel general de precios va a ser del 20%. El acumulado hasta septiembre nos indica que estamos bordeando el 28%, porcentaje mencionado por el propio Presidente de la República.

Huelga comentar cualquier otra cosa si los factores que se tomaron, como quedó visto, no son correctos.

A lo anterior añadiría el informe que la prensa de hoy trae sobre algunas apreciaciones del Contralor General de la Nación. Su punto de vista es que los ingresos por concepto de impuesto de aduana y recargos van a disminuir. Y creo que es razonable pensar así; porque la respuesta del comercio internacional no puede ser tan automática, máxime si se tiene en cuenta la disminución de las reservas internacionales en más de US$750 millones y la contracción real del comercio en los países desarrollados que ha sido del orden del 3%.

La Cuenta Especial de Cambios: ese si es un tema bien interesante. El Gobierno, desde el principio de su administración, dijo que no utilizaría este recurso. El Ministro, con prudencia que aplaudo, advirtió que poco a poco iría desmontando la dependencia; porque, obviamente, quitarse de encima una carga de $58 mil millones es asunto complicado, al punto que me temo que no va a poder cumplir tan laudable propósito.

 

Dependencia externa del presupuesto

Los motivos que tengo para pensar así, se fundamentan en el inocultable problema que para el país tiene la actual estructura de los ingresos del gobierno central, fuente principal del ahorro público. Hoy por hoy, el ahorro del sector público está dependiendo de tres fuentes vinculadas con la actividad internacional de nuestra economía: el impuesto de aduanas y recargos; el gravamen a las rentas aplicado al comercio exterior; y la cuenta especial de cambios. Interrogo: si el comportamiento del sector externo es deficiente, ¿no estaremos enfrentados a gravísimos problemas fiscales? No hay duda que sí.

Ya que he tocado el problema de la estructura de los ingresos, bien vale la pena advertir sobre la marcha atrás que Colombia dio en esta materia. El sistema tributario imperante en nuestro medio es absolutamente regresivo. Y ello es así, porque los impuestos directos representan apenas el 26 o 27%, de los ingresos, cuando en 1970 llegaban al 46%. Pero hay algo más; también los impuestos directos se han vuelto regresivos. La razón: su mayor incidencia es sobre los asalariados.

Siguiendo a grandes zancadas el análisis, corresponde mencionar el caso del impuesto a las ventas. La proyección de este impuesto se basa en la combinación del producto bruto interno (4.8%), con el índice de precios aplicado al recaudo esperado en 1982, matemática que fija en 562.250 millones el posible recaudo. Otra cifra mágica que el Congreso no puede analizar juiciosamente porque no tiene elementos para hacerlo. Empero, si uno escudriña un poco, llega al siguiente grave interrogante: en la situación recesiva que estamos viviendo, que básicamente puede definirse como un problema de la demanda agregada, ¿pue-de esperarse un buen desempeño del impuesto a las ventas? Dejo a usted la respuesta, señor Ministro.

Como lo anoté, el principio del equilibrio presupuestal es una camisa de fuerza para el sistema. Repitiendo mi argumentación señalaría que buscando un aparente equilibrio numérico, se soslayan aspectos fundamentales para una adecuada programación presupuestal. A la realidad del gasto o del ingreso, o ambos, se antepone una formalidad que en cambio de hacer más efectiva la política, termina perjudicándola.

Estoy absolutamente convencido de que el défict fiscal no lo va a poder solucionar el Ministro de Hacienda, ni en los próximos dos años, ni en cinco. Lo que ahora importa saber es cómo se va a manejar el déficit y cómo se va a encuadrar ese problema dentro de la política económica global.

Sin salirme de los sanos principios que deben inspirar toda política fiscal, creo que el principio del equilibrio, tal como se concibe en Colombia, es anacrónico. Creo en el concepto de la “Hacienda Compensatoria”, ya que a través del gasto público es posible atenuar las fases del ciclo económico (aunque en el país no se presente realmente ciclo económico, es factible utilizar el término).

 

Errores de política

Con las observaciones anteriores lo que procuro es que se haga claridad sobre una política y no se presenten situaciones iguales a las del cuatrienio 1977-1981, lapso en el cual, simultáneamente, los gastos de funcionamiento y de inversión crecieron año a año a tasas altas, sin que los ingresos hubieran evolucionado en forma igualmente favorable.

El panorama estadístico de lo descrito es el siguiente:

Como fácilmente puede colegirse, subiendo las dos variables de gasto de manera acelerada y la de ingresos a ritmo pausado, mal podía haber equilibrio presupuestal y mal podría presentarse un sano manejo fiscal.

En conclusión, sobre los ingresos calculados en el proyecto, tengo serias y creo fundadas dudas de su validez.

 

Fallas en planes de inversión

Centrando mi atención sobre el plan de inversiones, debo señalar el dilema que para el país representa no saber a ciencia cierta cuál va a ser la magnitud y el ritmo de la inversión pública. Se ha vuelto costumbre en Colombia darle a la inversión un carácter residual, hasta tanto no se cubre en su totalidad el gasto de funcionamiento y se logran contratar préstamos en el exterior que financien este renglón; no hay verdadera programación. La enorme dependencia que tiene la inversión pública de los recursos externos —el ahorro interno apenas si alcanza para financiar el funcionamiento del Gobierno—, impide darle la debida continuidad a los planes y por ende a la política.

Bien saben ustedes que el determinante fundamental del crecimiento del producto bruto es el volumen de inversión neta. Entonces, ¿si un país no sabe anticipadamente hasta donde puede cumplir con el esfuerzo de inversión en el sector público, cómo puede llevar a cabo una política económica que dé resultados satisfactorios? La cuestión es para meditar seriamente.

En el proyecto que se ha presentado a la consideración del Congreso, el gasto en inversión asciende a $58.185 millones, que adicionados con los $9 mil millones del adicional, da una suma global de $66 mil millones, monto ligeramente superior al servicio de la deuda que está aforada en $50.972 millones. De los $66 mil millones, más del 757, se concentra en cuatro sectores, a saber: obras públicas, el 43%; departamentos administrativos, básicamente en el Departamento Nacional de Planeación con las Corporaciones Autónomas Regionales, el 13%; en agricultura, $3.536 millones, o sea el 6.2%; y, en minas y energía, $6.628 millones, es decir el 13.57%.

¿No sería oportuno revisar esa función ejecutora de gasto del Departamento Nacional de Planeación? Ese es un organismo consultor del Gobierno que no puede, o no debe, ejercer funciones administrativas.

Delante de un déficit fiscal o de una encrucijada fiscal como la que tiene el Gobierno: ¿Cómo se entiende un aumento del gasto vía Certificado de Abono tributario? Probablemente la interpretación sea que mediante este ajuste se le da impulso a las exportaciones, las que a su vez dinamizan la demanda interna, creando unas mejores condiciones para importar y por ende posibilitan un aumento en los ingresos por concepto de aduanas, ventas y, eventualmente, la cuenta especial de cambios. Pero me queda un cabo suelto; es el funcionamiento del mercado externo. Siendo muy optimistas, considero que su respuesta no puede ser antes de uno o dos años. Mientras tanto el déficit se acumula.

El otro caso para mencionar es la disminución del impuesto a los cafeteros del 12 al 9%. Sobre esto debo ser claro: no estoy en contra de los cafeteros; ni más faltaba. Soy consciente de que han sido la piedra angular del ahorro nacional. Lo que creo es que en una situación como la descrita, la medida no era disminuir las cargas tributarias, sino tratar de atacar el problema real, que no es otro que su estructura de costos. En la posición tan precaria en que se encuentran y que puede agravarse porque según me anotaba persona autorizada la cosecha va a ser mala, lo indicado era tratar de aliviar las cargas que pesan sobre los costos de los insumos, los intereses de los préstamos, etc. Para concluir señor Ministro, quiero dejar a consideración de la Cámara de Representantes todas estas inquietudes y estos interrogantes que son el producto de un análisis objetivo y serio del proyecto de presupuesto del Gobierno Central y el de los Establecimientos públicos Descentralizados. Francamente creo que las soluciones no van a salir de un cubilete, sino que es preciso tomar acciones rápidas y claras.

 

Algunas sugerencias

Considero, que hay que hacer administración tributaria. Controlar la evasión, pero sin asustar a la gente. Estamos en un momento especialmente susceptible y eso hay que cuidarlo.

Valdría la pena iniciar un plan de educación tributaria. Aquí a nadie se le pasa por la cabeza ir a los colegios y universidades a enseñarla a los dirigentes del mañana que tienen responsabilidades cívicas y que una de ellas es pagar impuestos.

Creo en la necesidad de revisar la estructura tributaria, de tal manera que los impuestos directos recobren su preeminencia frente a los indirectos.

De igual manera estimo indispensable quitarles a los ingresos tributarios, naturalmente en forma paulatina, la dependencia tan marcada de las fuentes externas. No podemos seguir arbitrando los recursos para el desarrollo de tributos tan inestables.

Revisar el régimen de transferencias se impone. El esfuerzo fiscal de los departamentos y de los municipios se ha menoscabado como consecuencia del régimen de las transferencias del Situado Fiscal y la cesión de impuestos a las ventas. Por comodidad o por inercia las haciendas secundarias no se preocupan por fortalecer sus propias estructuras tributarias que tendrían en los impuestos a la propiedad inmueble un buen aliado.

En el campo de las tarifas, aunque la comparación internacional de la carga tributaria pueda parecer a algunas personas moderada, porque no representa más allá del 12% del ingreso, con la reforma tributaria de 1974 hubo la sensación de un incremento desmedido. Por ello, el reordenamiento y revisión de sus niveles puede ser útil para hacer la política fiscal menos agresiva.

Con el propósito de eliminar ciertos impuestos que no producen rendimientos adecuados, convendría adelantar un estudio de relaciones costo-beneficio. El impuesto de timbre y el de sucesiones podrían ser dos casos a examinar.

Por lo que hace al gasto, es preciso revisar todo el proceso de formulación, ejecución y control: El anacrónico control numérico-legal, que supuestamente evita las defraudaciones al fisco, debe ser modificado.

Entrar por la vía de la programación y la administración del gasto público, dentro de un verdadero presupuesto por programas, con mayor dimensión temporal, ayudaría a resolver muchos de los problemas que hoy enfrenta el fisco. Mejorar la información contable y los indicadores estadísticos constituye condición ineludible para alcanzar los objetivos propuestos.