D004 P037 | Reforma tributaria

Documentos Nuevo Liberalismo | Luis Carlos Galán

D004 P037 | Reforma tributaria

Resumen de la ponencia del doctor Gabriel Rosas Vega al proyecto de Ley 9a. sobre “Reforma Tributaria” presentada por el gobierno en 1983 y del pliego de modificaciones, aprobado por las comisiones terceras del Congreso reunidas conjuntamente.

 

Consideraciones generales

Probablemente nunca como ahora se ha visto Colombia ante necesidad tan urgente de definir y conformar la política financiera del Gobierno. La inocultable crisis por la que atraviesa la economía torna imperativo el impulso al proceso de reactivación del aparato productivo, el logro de nietas avanzadas de bienestar social y una distribución más equitativa del ingreso nacional.

Es esta una tarea que requiere del esfuerzo mancomunado del Congreso, del Ejecutivo y del Sector Privado. En efecto, no puede ignorarse la enorme responsabilidad que compete al Gobierno, gestor del desarrollo, en la implantación de una política fiscal; pero esta no interesa menos al sector privado afectado directamente por ella y que, superando sus intereses de empresa, puede colaborar positivamente en su desenvolvimiento.

Es preciso partir de la difícil situación que afronta el fisco nacional, producto de una acumulación de errores y dificultades, unas impredecibles y otras obstinadamente soslayadas, las cuales deben ser prontamente corregidas y enfrentadas.

Revisando la trayectoria de las finanzas a partir de la reforma tributaria de 1974 encontramos que, mientras los impuestos indirectos evolucionaron a tasas reales del 17.2% en 1979 y en el peor de los casos al 1.5% en 1982, pero siempre positivamente, los impuestos directos señalaron en siete de los nueve años analizados (1974 – 1982) porcentajes negativos reales que van desde el 1.2% en 1982, hasta el 12.270 en 1977. Este hecho particularmente nocivo deja al descubierto tres problemas: en primer lugar la preeminencia de los impuestos indirectos sobre los directos, lo cual contradice abiertamente el principio de justicia que debe caracterizar todo sistema tributario. En segundo lugar, en la imposición indirecta se nota una alta dependencia de tributos vinculados al sector externo de la economía, ingresos altamente inestables, como es el caso de los impuestos de aduanas. En tercer lugar, es absolutamente clara la falta de elasticidad de los impuestos directos frente a la evolución del Producto Interno Bruto. Así, la falta de flexibilidad del sistema tributario tiende a convertirse en obstáculo para la formación de capital tanto público como privado y para el sostenimiento de políticas coherentes en los campos monetario y cambiario. De otra parte, el panorama fiscal del país se agrava por el continuo y marcado crecimiento del gasto público y la dificultad de acudir al crédito externo dados los descalabros ocurridos en muchos países del Continente.

En adición a lo anterior, caben unas rápidas con-sideraciones sobre el estado actual de la tributación en nuestro medio. Ante todo, no satisface el principio de suficiencia, dada la precaria cobertura potencial de los gastos públicos mediante el sistema tributario existente; es un hecho que el ahorro público interno es insuficiente para atender la demanda creciente de una población y una economía en aumento. Por otra parte nuestro sistema no cumple adecuadamente con el principio de capacidad de adaptación: el debilitamiento de dos pilares fundamentales de la imposición, el impuesto de la renta y el del beneficio de sociedades, así lo determina. Por si fuera poco, tampoco el sistema cumple con los requisitos de flexibilidad activa y pasiva; frecuentemente la política tributaria no trata de lograr estabilidad sino de atender las presiones de sectores privilegiados.

 

Objetivos y Opciones de la política oficial

Existe una situación general de estancamiento en el sistema económico producida por una caída también general de la demanda agregada. Este receso económico es profundo y está rodeado de un clima inflacionario sin precedentes históricos en Colombia. La caída de la demanda no se ha debido a estrecheces de liquidez monetaria en el sistema. Ha sido generada a través de los años por una quiebra de los mecanismos de ahorro nacional que alimentan normalmente la inversión.

Ante esta situación, los objetivos esenciales del Ejecutivo pueden resumirse así: a) Reducción del déficit fiscal y sustitución de los recursos monetarios de la Cuenta Especial de Cambios; b) Fortalecimiento del ahorro público y privado; c). Fortalecimiento de los fiscos departamentales y municipales; d) Vigorización de la tributación directa a nivel nacional.

Para el cumplimiento de los objetivos de reactivación y eliminación del déficit, el gobierno tiene ante sí diversas opciones que en el ámbito propiamente fiscal se concentran en tres áreas: tributaria, gasto público, deuda interna y externa.

Con referencia a la reactivación puede pensarse en imprimir dinamismo a la demanda agregada mediante la reducción de tributos en los niveles de ingresos bajos y medios apoyada con programas de gasto principalmente dirigidos al uso y adquisición de bienes nacionales.

En lo que toca con la eliminación del déficit el asunto central es la tributación, ante la cual el gobierno tiene tres alternativas: crear nuevos impuestos, solución poco viable y hasta ahora descartada por el gobierno; incrementar las tasas o el recaudo efectivo de los impuestos indirectos, solución que no ataca la falta de elasticidad del sistema tributario y se traduciría en incremento de precios al consumidor con lo cual se estaría contribuyendo a la disminución de la demanda agregada o sea a la recesión. Por evidente conveniencia, la alternativa viable es la tercera o sea incrementar las tasas o el recaudo efectivo de los impuestos directos, teniendo en cuenta que, desde 1974, las tasas se han tachado de elevadas.

Se desprende de todo lo anterior que el gobierno, debe centrar su atención en la tributación directa, las finanzas departamentales y municipales que son causa importante del déficit del sector central, la disminución del gasto público y, a pesar de sus dificultades, sobre el crédito externo.

 

Contenido de la propuesta y modificaciones introducidas al Proyecto

Con el fin de alcanzar los objetivos atrás indicados, el gobierno presenta un proyecto de ley cuyos contenidos básicos pueden resumirse así:

El capítulo 1 del proyecto contempla el cuadro de tarifas que determinaría la tributación de la renta y el patrimonio de las personas naturales para el año gravable de 1983. La intención del gobierno es disminuir las tasas que determinan dicha tributación, motivado por las fallas que caracterizaron al sistema aplicado en 1974, el cual generó un deterioro en el ingreso real de los contribuyentes y un fuerte estímulo a la evasión.

En segundo lugar el Ejecutivo pretende lograr el fortalecimiento de la tributación directa mediante la incorporación de capitales ocultos al sistema tributario, la extensión y refuerzo de la renta presuntiva, la eliminación de canales de evasión, extensión del régimen de retenciones y anticipos, reformas al régimen procedimental y fortalecimiento administrativo de la Dirección de Impuestos Nacionales.

En tercer lugar, el proyecto, en capítulos distintos, introduce una serie de estímulos a diversas actividades o sectores de la economía. Algunos son: alivio a la doble tributación, incentivos a las sociedades abiertas, ventajas a la capitalización, beneficios a quienes inviertan en reforestación o en nuevos cultivos, mejoramiento de las condiciones tributarias a quienes por el sistema de donaciones aporten al desarrollo de programas de salud, educación e investigación científica.

Finalmente, el proyecto incorpora una variada gama de disposiciones que atienden a aspectos importantes de la tributación, como régimen para la inversión extranjera, rebajas del impuesto sobre las ventas para los vehículos populares, eliminación de algunos impuestos, exenciones a entidades públicas.

A continuación resumiremos las principales modificaciones hechas al provecto en la ponencia presentada para primer debate y en el curso de las discusiones en el seno de la Comisión.

 

Tarifas

Las tarifas propuestas frieron ajustadas utilizando un índice del 71% a cambio del índice de inflación estimado por el gobierno del 20%. La tarifa promedio más alta del impuesto de renta se reduce del 56% al 49%.

Así planteado el proyecto, en la ponencia presentada para primer debate se analizan algunas de sus inconsistencias. Si bien es cierto que disminuyen los valores nominales a pagar en cada escala de renta líquida, hay algunas inconsistencias de carácter técnico y una evidente contradicción entre el ofrecimiento de reducir la tarifa de tributación al 49% y el comportamiento real de la tarifa marginal (la tarifa marginal de una renta líquida superior a $7.370.001 es exactamente igual a la que resulta para una renta de $2.515.000, e inferior a la que se aplica al tramo inmediatamente anterior al aludido primero o sea de $7.370.000). Entonces, se consideró indispensable sustituir la tabla original del proyecto por otra que, además de resolver estas dificultades, atenuara la incidencia riel tributo en los estratos de rentas medios y bajos.

 

Doble Tributación

La doble tributación consiste en que las utilidades de una sociedad se gravan a nivel de empresa y, posteriormente, como rentas distribuidas en cabeza de los socios. La iniciativa oficial parte de la base de que a esta doble tributación se debe la crisis en que se encuentra la sociedad anónima y para eliminarla contempla dos aspectos sustantivos: un descuento por dividendos discriminando entre socios de sociedad anónima abierta y cerrada y un descuento especial para la sociedad, discriminando también entre abierta y cerrada (Artículo 8, punto b).

Este planteamiento implica un tratamiento injusto para los pequeños y medianos accionistas que recibirían beneficios inferiores a los percibidos por los grandes. No obstante, y con el fin de lograr la meta de la capitalización, se aceptó la fórmula del gobierno pero limitando la tarifa máxima al 34.1% en vez del 36% que era la propuesta. Así mismo la desgravación de las UPAC se limitó al porcentaje único del 60%, la de los demás activos financieros al del 40% y la posibilidad de exencionar la cédula hipotecaria del Banco Central Hipotecario fue retirada del proyecto.

Con el propósito de estimular indirectamente las operaciones bursátiles, se incluyó como requisito para considerar a la sociedad anónima como abierta, el que sus acciones se negocien en las bolsas de valores por lo menos doce veces en el año y que el número de acciones negociados no sea inferior a un porcentaje en principio del total de las que estuvieron pagadas a 1 de enero del respectivo año gravable.

 

Presunciones

La aplicación de la renta presuntiva constituye un instrumento eficaz para asegurar una tributación mínima por parte de contribuyentes con patrimonios líquidos muy considerables y en especial para aquellos cuyas actividades han contribuido en forma muy exigua al recaudo del impuesto de renta. Así, pues, el gobierno consideró procedente su ampliación y el Ponente y la Comisión estuvieron de acuerdo con ello.

Con el fin de proteger y estimular al sector agropecuario, el componente más importante en la liquidación de la renta presuntiva, que es el valor de la tierra sólo se tomará en el 75% de su avalúo catastral, con lo cual el efecto tributario efectivo no será por ejemplo del 6°/, en el primer año, sino de 4.5%. Igualmente se ampliaron algunos beneficios a este sector: exenciones a los fondos ganaderos y la posibilidad de cono puta por sólo el 40% el valor del ganado de cría, levante y leche para efectos de renta presuntiva.

Con el fin de incentivar a las sociedades limitadas se rebajó la tarifa aplicable a ellas del 20 al 18 por ciento.

 

Pérdidas

Como una forma de atenuar el impacto de las pérdidas fiscales sufridas por las sociedades, se establece que podrán ser compensadas con las rentas que obtengan dentro de los cinco períodos gravables siguientes. Se modificó el artículo 24 del proyecto en el sentido de que este beneficio no esté sujeto a una eventual liquidación de revisión o de aforo que pueda modificar la liquidación inicial del contribuyente.

 

Inversión Extranjera

En la aplicación del Decreto 231 de 1983, norma declarada inexequible, se trataron de definir concretamente las bases sobre las cuales se debe calcular el impuesto a las remesas, teniendo en cuenta los diversos conceptos de rentas que lo originan.

Se modifica el sistema para que la Dirección de Impuestos designe los países de origen de las inversiones extranjeras que tienen derecho a gozar de la tarifa preferencial del 20% sobre los dividendos obtenidos en Colombia.

Adicionalmente se modificó el numeral 3 del artículo 46 del proyecto de Ley con el fin de precisar que no se entienden poseídos en el país ni generan renta de fuente nacional los créditos que obtengan en el exterior las empresas nacionales, extranjeras o mixtas establecidas en el país que presten servicios de energía, acueducto, alcantarillado, telecomunicaciones, salud pública, educación, minería, exploración o explotación de hidrocarburos.

 

Procedimiento

Las modificaciones introducidas al proyecto estuvieron orientadas por dos principios básicos: cerrar los canales de evasión y salvaguardar el indispensable equilibrio entre el contribuyente y la administración.

El rigor en el control debe ir acompañado de criterios básicos que den al contribuyente seguridad y claridad en materia procesal. Se ajustaron artículos insertos en el proyecto y se revisaron y reformaron disposiciones contenidas en los Decretos 3803 de 1982 y 398 de 1983.

 

Estímulos en otras áreas

El artículo 33 contempla la extensión de los beneficios previstos en el artículo 13 de la Ley 20 de 1979 a las inversiones que realicen directamente personas naturales o jurídicas en nuevas plantas de reforestación, de coco, de palma productiva de aceite, de caucho, de olivo de cacao, obras de riego, pozos profundos y silos. En el ordenamiento tributario se apoya decididamente esta protección al agro; en particular, medidas como la que destina los recaudos del impuesto a las ventas que gravan los empaques de polipropileno, a la creación de un fondo de apoyo a los Piqueros.

 

Otros

Producto de la voluntad mayoritaria de la Comisión es la reducción del impuesto sobre las ventas de vehículos automotores, motocicletas fabricadas o ensambladas en el país, camperos y casas prefabricadas destinadas a vivienda popular.

 

Apreciaciones finales

Es necesario destacar que el propósito fundamental de una política fiscal debe ser el de constituir el ahorro necesario para financiar la inversión pública exigida por el desarrollo económico y social y asegurar al estado los recursos necesarios para la expansión de su gasto. La política fiscal no es una varita mágica que puede solucionar todos los problemas. Ella, por sí sola, sin el apoyo de otros aspectos de la política gubernamental, no puede lograr la estabilización o la reactivación de la economía.