D004 P045 | Política económica en el Parlamento

Documentos Nuevo Liberalismo | Luis Carlos Galán

D004 P045 | Política económica en el Parlamento

Debate adelantado por el representante del Nuevo Liberalismo Gabriel Rosas Vega en el Congreso de la República en agosto de 1984.

Como punto de partida me atrevo a afirmar que el estado actual de la economía colombiana es el producto de la concurrencia de tres fenómenos muy concretos. Unos problemas de estructura que es preciso analizar con toda objetividad; la dependencia externa que vive la economía nacional y, una acumulación de errores en el diseño y aplicación de la política económica que no se vinieron a destapar en este momento sino que el país los conocía o por lo menos tenía obligación de conocerlos.

En 1982, en este mismo recinto, como vocero del movimiento, me permití advertir que el presupuesto proyectado para 1983 era un presupuesto mal formulado, mal calculado, mal hecho. En esa oportunidad, el Ministro de Hacienda, Doctor Edgar Gutiérrez, le pidió al Congreso de la República, no obstante reconocer esta circunstancia, que le aprobara ese presupuesto porque necesitaba una herramienta de política económica. Le insistí que era un costo político muy alto el que iba a tener que asumir. Hoy, desgraciadamente, lo estamos comprobando.

En las sesiones especiales convocadas para hacer el análisis de la emergencia, dejamos una constancia muy clara en el documento que en ese entonces se redactó. Le advertimos al país que la situación era mala y que continuaría empeorando.

En 1983, en la Comisión Cuarta Constitucional, me permití, una vez más, advertirle al Congreso de la República que el presupuesto para 1984 estaba mal calculado; que los ingresos estaban sobreestimados, que los gastos estaban subestimados y que el déficit fiscal no era el que se estaba exhibiendo en ese momento. No valieron estas voces.

Muchos señalan que los modelos de desarrollo han fracasado; pues sí, han fracasado y es esa, entre otras razones, la que tuvimos los miembros del Nuevo Liberalismo para apartarnos de lo que era la política del partido liberal. Con Luis Carlos Galán a la cabeza, encontramos que lo que el partido ofrecía no era lo que reclama el pueblo colombiano, que esa no era la respuesta positiva a sus angustias y necesidades y hoy más que nunca sentimos la satisfacción de haber sido rebeldes y de continuar en esa rebeldía en tanto no se cambie este estado de cosas que estamos viviendo.

 

Problemas de Estructura

En primer lugar, no podemos olvidar que los problemas de estructura, cuya localización se puede hacer en las siguientes categorías: estructura productiva, estructura del sector externo, estructura del sector financiero, infraestructura física y estructura social, condicionan seriamente el comportamiento de la economía. Sobre esto no nos podemos equivocar, porque el país enfrenta serias dificultades, especialmente en su estructura productiva, social, financiera y de comercio exterior.

Prueba incontrastable de esta afirmación es el distanciamiento entre los sectores productivos. A tiempo que se advierte un rezago en la producción agropecuaria y la industria en ciertas actividades se torna vacilante —textil, confecciones, entre otras—, el denominado sector terciario o de servicios pretende convertirse en factor de desarrollo estratégico y absorber la presión de la demanda por empleos. Buen ejemplo de esta aseveración lo constituye también la expansión del sector informal que día a día cobra mayor influencia en el ámbito económico nacional. Lamentablemente el país no ha podido ajustar su estructura productiva a los cambios generados por el proceso económico interno y externo. Le ha faltado capacidad de anticipación y de adecuación.

Al amparo de circunstancias particulares o de tipo coyuntural ha puesto en marcha programas de desarrollo que no han respondido a las urgencias de una población creciente. Cuando resolvimos hacer desarrollo con base en la sustitución de importaciones fue porque en toda América Latina se aplicó este criterio. Quizás en su momento había una justificación por la escasez de divisas; pero sobre ella se montó una infraestructura industrial que ha demostrado su debilidad. Pero hay algo más; el proceso de sustitución se agotó sin que Colombia llegara a entender el desafío que le ofrecía la nueva situación económica y social. El haberse entregado a esquemas de desarrollo extraños, no autóctonos, le ha valido tener que soportar las deficiencias del aparato productivo.

En cuanto a la infraestructura de comercio exterior, cabe comentar que por años vivimos dependientes del café y hemos vuelto al mismo lugar; estarnos dependiendo nuevamente de la exportación y de la producción cafetera. No logramos crear una base exportadora que ampliara y diversificara nuestra oferta de bienes y servicios. Cuando tratamos de trazar una ruta en sentido correcto, se atravesó la peregrina tesis que las exportaciones colombianas no necesitaban de muletas y ahí perdimos el norte.

Las dificultades de la infraestructura social son clarísimas. Sin contar con suficiente ahorro interno, por las exigencias del desarrollo, ha tenido que a las volandas arbitrar recursos para desatrasar proyectos que hace mucho tiempo debían estar hechos. ¿Por qué estamos haciendo electrificación a marchas forzadas, por qué tenernos que intensificar los gastos en salud pública, en servicios básicos? Sencillamente porque la brecha es muy grande y los recursos escasos.

Como corolario de lo anterior podría afirmar que: sea como fuere, lo cierto es que ninguna política puede tener resultados duraderos si no se asienta en un diagnóstico amplio y riguroso de los antecedentes estructurales y de las inclinaciones permanentes hacia la inestabilidad.

En lo que toca con la responsabilidad y posibilidades de la política económica, no hay duda que a ella cabe gran papel. Así como puede ser eficaz para promover el crecimiento y armonización de los sistemas, también puede contribuir a agravar los desequilibrios inseparables de un desarrollo activo. No obstante, siempre habrá que recordar que las políticas económicas, más que una expresión de artificios instrumentales susceptibles de manejarse con mayor o menor inteligencia, son una prolongación de las aspiraciones e intereses del cuerpo social. La política económica es la continuación o proyección de la política en el plano de la asignación de recursos y la distribución social de los frutos del proceso. Lo característico en nuestro país, al igual que en otros, ha sido la presencia de una variedad de “políticas” fragmentarias, de comercio exterior, fiscal, monetaria, agraria, industrial, de bienestar que abarcan y atienden a problemas parciales o específicos, sin que cubran la totalidad del proceso económico o exista necesariamente congruencia entre distintas aspiraciones.

Parte principal de cualquier análisis de política económica es la evaluación de sus resultados, o sea, el cotejo de sus objetivos con la fisonomía del proceso productor y social, por lo menos en aquellos aspectos que han sido el blanco de las decisiones. A primera vista no parece haber mayores dificultades para contrastar el tenor de los fines establecidos con indicadores adecuados de su cumplimiento. Sin embargo, el nexo casual, especialmente en países sub-desarrollados, puede ser a menudo engañoso.

Una razón principal es que el desarrollo del sistema está expuesto a influencias en poco o más poderosas que las de la política económica. Así, tanto aparentes fracasos corno éxitos pueden deberse a circunstancias ajenas a las decisiones de los timoneles del proceso. El ejemplo más evidente es aquel en que los acontecimientos externos tienen un peso decisivo debido a la subordinación de la economía a sus fluctuaciones y tendencias.

 

El cuadro clínico del cuerpo económico

Siguiendo una metodología de tipo médico, bien puede presentarse lo que se denominaría el cuadro clínico del paciente, llamase economía colombiana, cuando llegó a la Presidencia de la República el doctor Belisario Betancur. El cuadro en cuestión era: dificultades fiscales; había un déficit monetario del orden de cien mil millones de pesos. Deterioro de la balanza de pagos, que como aquí se dijo, ya en 1980 mostraba un desequilibrio de 74 millones de dólares. Caída de la producción y de la productividad nacional; el país ya iniciaba, por ese entonces, el proceso de recesión económica. Crisis en el sector financiero y, finalmente, insuficiencia de recursos para el financiamiento de la inversión pública.

Esto fue lo que recibió el actual Gobierno. Este era el cuadro clínico del paciente: economía colombiana.

Como consecuencia de políticas aplicadas o de situaciones externas, en esta etapa de la vida nacional se han intensificado algunos de esos problemas. Sucintamente algunos de ellos se pueden enunciar así: Elevación considerable de la tasa de desempleo. Elevación considerable también de la tasa de interés; debilitamiento de la inversión pública y de la inversión privada; aumento significativo del servicio de la deuda como consecuencia del aumento de los créditos externos contratados en épocas anteriores y de la elevación de las tasas de interés. Debilitamiento de sectores de servicios como el transporte y el comercio. Esto se añadió a la situación que estaba viviendo el país.

Pero últimamente en el proceso han surgido nuevas dificultades. Problemas tanto internos como externos del sector financiero hicieron su aparición; dificultades que son mucho más críticas que el propio déficit del Gobierno Central han surgido en los establecimientos públicos descentralizados y en las empresas del Gobierno. El proyecto bandera del Gobierno, la construcción, se ha ido quedando poco a poco sin recursos. Las unidades del poder adquisitivo constante y las corporaciones de ahorro y vivienda, han venido experimentando una caída notable en sus captaciones. Una restricción en la provisión de bienes importados se advierte en toda su intensidad, porque por el déficit de la balanza cambiaria y de la balanza de pagos, el gobierno ha tenido que adoptar una política de control de importaciones que está afectando seriamente el desarrollo de las industrias y de las actividades que demandan insumos de origen externo. El incremento de la carga de la deuda externa, especialmente en un sector sensible para la sociedad colombiana, cual es el de los servicios públicos, ha sido notable. Todo esto integra el cuadro aludido.

 

Objetivos de la política económica

Hechas estas reflexiones sobre el estado de la economía nacional, debemos repasar ahora los objetivos que el Gobierno se fijó para su política económica: procurar la estabilidad monetaria y de precios, desmontar las expectativas inflacionarias; proteger la industria nacional; lograr, a través de la construcción de vivienda, la reactivación económica; racionalizar el gasto público; lograr un reordenamiento financiero e incentivar la capitalización social, eran los objetivos. Fundamentado en estos pilares el Ejecutivo emprendió la marcha que hoy queremos evaluar.

¿Pero qué venía de atrás; cuál era la situación que el país había vivido en la época anterior? Esquemáticamente la situación se puede plantear en esta forma: se había producido la apertura del sector externo. Con base en la bonanza cafetera y la abominable bonanza del vicio se optó por una apertura del comercio internacional.

Se produjo un crecimiento de las tasas de interés porque se consideró útil para la economía colombiana dejar libertad para que las gentes compitieran por el ahorro privado; se adelantó una política de devaluación por debajo de los requerimientos de una tasa de cambio de equilibrio, en consideración a los problemas de tipo social que podría generar el mantenerla actualizada; se aumentó notablemente el endeudamiento externo y también se operó una sustitución de productos de origen interno por bienes traídos del exterior.

Ajeno a lo anterior habría que citar lo que aconteció en el Gobierno López como consecuencia de las bonanzas. El fenómeno fue perfectamente claro: la expansión de los medios de pago surgida como consecuencia del crecimiento de las reservas internacionales, se compensó con una política monetaria que tendió a estrangular el sector financiero y le quitó crédito a la inversión pública y a la inversión privada.

Cuando en una economía se presenta un superavit cambiario es preciso que algunos sectores generen cantidades de ahorro interno suficiente para compensar al desequilibrio que el superávit ocasiona. La forma de captar ese ahorro puede ser por la vía impositiva ó a través de mecanismos que directamente actúen sobre los sectores que lo generan. Durante el gobierno del Presidente López se optó por la alternativa menos aconsejable; se utilizó la política monetaria como medio de control. Con base en restricciones fuertes para el sistema financiero se quiso llegar al equilibrio, con tan mala fortuna que el sector se las ingenió para evadirlas. —Las llamadas innovaciones financieras, que produjeron el descontrol de la actividad y la más desenfrenada especulación de que se tenga noticia, son la consecuencia de esta política.

 

Situación actual de la economía

Con estos elementos de juicio a la disposición, revisemos lo que ha pasado en la economía Colombia en estos últimos tiempos. Rápidamente me voy a permitir mostrar unas cifras para que puedan ustedes captar mejor la evolución de nuestra economía. En primer lugar veamos cual ha sido el comportamiento del producto bruto interno.

Entre 1980 y 1983. aumentó a tasas de 2.3% en 1981, 0.9% en 1982 y 0.8 en 1983. Pero no son exclusivamente las cifras sobre el comportamiento del producto lo que importa ahora: hay que ver su estructura para poder apreciar el impacto de la recesión.

Mientras en 1980 la participación de la industria manufacturera era del orden de 22.4%, en 1983 pasó a ser del 20.4%. Una pérdida de participación del sector industrial en esta etapa es la primera evidencia del fenómeno. La agricultura mantiene su participación relativa, pero con debilitamiento muy pequeño. De todas maneras ahora copa el 22.7.% cuando en 1981 alcanzaba el 22.9%. El comercio contribuye con un 12% a tiempo que los establecimientos financieros fluctúan entre el 14 y el 15%. La explotación minera a su turno se ubica entre el 1.3 y el 1.5..

¿Qué significa esto? Significa que el desarrollo del país en esta etapa ha sido excesivamente lento y desequilibrado en su composición sectorial. La evolución relativa de los sectores que más contribuyen a la formación del producto o se ha quedado estancada o ha bajado notablemente.

La oferta y demanda finales, es decir, la cantidad de bienes y servicios de que dispone una economía en un momento determinado ha variado entre el 2.7%, en 1980-81 a menos 0.8% en 1983. Esto significa que la economía colombiana en esta etapa ha tenido menor oferta de bienes y servicios y por ende una menor demanda de tales bienes y servicios.

Se deduce de las cifras anteriores un fenómeno que hay que destacar suficientemente. El problema de la contracción de la demanda como factor preponderante de la caída de la actividad económica nacional. Tal como lo revelan los guarismos, el debilitamiento de la demanda ha sido la causa mediata del ciclo en que hoy se encuentra la economía colombiana.

 

Visión Sectorial

Repasando los distintos sectores de la producción tenemos, por ejemplo, que en la agricultura la producción de los principales cultivos, medida a miles de toneladas, mostró los siguientes cambios: en 1980 llegó a 5.568 mil toneladas; en 1982, se ubicó en 6.092 mil toneladas y en 1983 bajó a 5.872 mil toneladas. Esto en los cultivos semestrales que están compuestos por ajonjolí, algodón, arroz, cebada, fríjol, maíz, sorgo, soya, trigo y papa.

En cultivos anuales y permanentes, la situación ha sido: 7.973 mil toneladas en 1980, 7.900 mil en 1981 y 7.430 mil toneladas en 1983.

Como se ve, la producción de cultivos semestrales y de cultivos permanentes ha bajado en esta etapa. Eso explica las dificultades actuales y puede explicar los problemas de abastecimiento y de precios que podamos tener en adelante.

¿Cuáles las razones para que esto ocurra? Pues muchas. Entre otras podría citar la violencia, que está haciendo tanto daño a la producción agropecuaria; la falta de definición de metas y alternativas en la política agropecuaria; problemas de coordinación entre los institutos encargados del sector; dificultades para el financiamiento; coherencia defectuosa en las decisiones y, manifiesto descontrol en la determinación de los precios. Todo ello forma un cuadro de desestimulo al sector agrícola y un grave problema para los colombianos que vemos cada vez menos probable tener alimentos para nuestra población.

 

Política Cafetera

El sub-sector cafetero, que es parte principal de la actividad agropecuaria, es un tema al cual debemos otorgarle la mayor atención y cuidado, porque estamos a las puertas de una situación nueva que no puede ser soslayada por el país. Aunque su comportamiento pueda calificarse de favorable en esta etapa, es bueno que se mire dentro de una perspectiva de más largo plazo dado que las condiciones de la producción interna y del mercado mundial deben conciliarse para la definición de la estrategia que en esta materia deberemos seguir rigurosamente.

A título de ejemplo, es bueno analizar si la superproducción que hoy caracteriza al mercado cafetero interno es puramente coyuntural o tiene definitivamente los rasgos de superproducción estructural. Ello; porque en alguna medida el diseño de la política futura dependerá del diagnóstico que sobre este especial particular se haga.

Para poder aproximarse al problema es necesario precisar de qué ha dependido la producción y la productividad que hoy exhibe. Conociendo tales aspectos, el esclarecimiento de la situación puede resultar más expedito. Desde principios de la década de los setenta se inició en Colombia un proceso masivo de sustitución de cafetales que tenía dos ingredientes esenciales: la incorporación de una nueva tecnología y la posibilidad de alcanzar elevados rendimientos en la producción.

La variedad caturra que fue la sembrada, significó efectivamente una nueva tecnología y una mayor productividad por área cosechada; no obstante, es necesario recordar que a diferencia de los tipos de café tradicionales —arábigo o borbón— ésta tiene un ciclo vegetativo más corto y exigencias de manejo superiores.

Dadas estas especiales características, en mi sentir la actual superproducción es de tipo puramente coyuntural, siendo probable que por haberse agotado el ciclo vegetativo —diez años aproximadamente—la producción empiece a descender drásticamente en los próximos años.

Aparte de lo anterior debe tenerse también en cuenta la aparición de la enfermedad de la roya en los cafetales. Este factor de sobrecosto y de contracción de la producción, hace parte integral de la nueva situación.

Frente a las necesidades de cambio exterior y a las condiciones socio-económicas que tiene la producción cafetera, no hay duda que la política que debe trazar el país en esta materia debe ser la de mantener la participación en el mercado mundial, que hoy es del orden del 16%. Para cumplir este objetivo debe definir una estrategia clara en estas materias: sogueo de cafetales, política de precios y diversificación de la producción. En el primer caso es claro que si los árboles viejos no se soquean oportunamente habrá una baja en la producción que impedirá sostenernos en el mercado; en el segundo, triple debe ser el plan: absorber el sobre-costo del control de la roya, fortalecer el ingreso del productor y sanear el Fondo Nacional del Café. En cuanto al último, la conveniencia de estimular la diversificación del ingreso del productor es evidente. Sin disminuir la producción es necesario darle alternativas de ingreso diferente a los cultivadores.

 

Sector Industrial

Continuando el rápido examen de los diversos sectores, nos corresponde indagar sobre lo ocurrido en la producción industrial. Según la información disponible, el debilitamiento de las actividades en este sector ha sido permanente en el lapso 1982 – 1983. El total nacional señala una contracción del 6.63% incluyendo la trilla de café. Sin incluir este renglón, la caída de la producción es del orden del 6.68%. Todos los sectores, pero particularmente el textil, que tuvo una disminución en la cantidad de producto generado del 11.98%, el de muebles de madera, que experimentó una contracción del 12%, el de equipo profesional y científico que bajó en un 7%, el de otros derivados del petróleo, que disminuyó en 14%, señalan comportamientos depresivos, lo cual es prueba evidente del agudo ciclo recesivo que experimenta la industria nacional.

Un poco y en contraste con la situación reseñada, para el primer trimestre de 1984 se observa un comportamiento positivo de la producción industrial. Sin contemplar la trilla de café, el incremento es del 6.71%, destacándose como hecho sobresaliente de la reciente etapa el innegable crecimiento experimentado en los frentes de alimentos y bebidas, tabaco, derivados del petróleo, papel y sus productos, productos de caucho, sustancias químicas, equipo y material de transporte. A partir de septiembre de 1983, quizás por el efecto dinamizador del gasto público y por haberse quebrado las expectativas de inflación, el sector comenzó a mostrar signos positivos en su evolución; no obstante tan ventajosa circunstancia, no deja de llamar la atención que ella se presente en medio de una crítica situación en el empleo. Cualquier persona se pregunta: ¿Cómo puede darse un proceso de reactivación con un desempleo tan alto? A no ser que se hubiera producido un cambio tecnológico espectacular el fenómeno podría tener alguna explicación satisfactoria. Lamentablemente eso no ha ocurrido en el país. Entonces esta “reactivación” no debe ser la expresión real de un comportamiento nuevo, sino el signo casual de un fenómeno transitorio.

 

Construcción

Pasando a la actividad de la construcción; si nos fijamos en las cifras que dá Camacol, encontramos que 1983 fue un año notable. Las licencias otorgadas alcanzaron los seis millones seiscientos diez mil doscientos cuarenta y nueve metros que comparados con el año anterior (5.288.000) dan la impresión de una importante actividad en el sector.

No obstante este buen desempeño, Señor Ministro, hay dos o tres cosas que resultan paradójicas Primero; ¿por qué se demoró. tanto el Gobierno en poner a funcionar su proyecto bandera, si lo tenía definido como política económica desde el principio? Segundo: ¿Por qué permitió que se debilitara la estructura de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda que hoy marcan un desfinanciamiento del orden de 12 mil millones de pesos? En un trimestre, el de enero a marzo, las corporaciones perdieron más de nueve mil millones de pesos en depósitos. La decisión del decreto 1131, que desvirtúa en muy buena medida el concepto del valor constante y lo ata a la tasa real de interés, en una fórmula complicadísima, llega con indudable retardo. Habiendo recibido las corporaciones una cantidad de recursos importantísima como consecuencia de la seguridad que, brindaban al momento de la crisis de 1982, ¿por qué se les dejó debilitar?

Tercero: ¿Por qué el Instituto de Crédito Territorial se encuentra financieramente mal? Según cifras, el déficit de la Entidad es de más de tres mil millones de pesos. Y lo que es más grave, ha adquirido una deuda flotante en contravía del presupuesto nacional. Parece que la idea del Gobierno es fusilar antes de traer la orden.

Desde otro ángulo, también es cuestionable el efecto reactivador que la construcción ha tenido sobre la economía. Los indicadores, a excepción de la producción de cemento y algún otro, muestran que el efecto de la construcción en el conjunto no ha sido el esperado. Según parece el tipo de vivienda que se está construyendo no tiene el efecto dinamizador deseado.

 

Sector Minero

Pero no todo pueden ser noticias malas. En la evolución del sector minero puede estar la salida a nuestros problemas.

Los anuncios de prensa, las cifras que se están mostrando, particularmente las que tienen que ver con la producción de petróleo, señalan que ahí hay una buena posibilidad y que rápidamente el País puede estar en situación de autoabastecimiento.

También hay esperanzas en el sector de carbón. Pero honorables Representantes, ojo con el problema del Cerrejón y Carbocol concretamente. En la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público, como Representante de esta Cámara, he advertido sobre las dificultades que está enfrentando Carbocol para atender los requerimientos del proyecto más grande que el país haya emprendido. Podemos estar, si no se cuida el proyecto del Cerrejón, en situación de hipoteca literal de la economía colombiana, porque es un proyecto que vale 3.300 millones de dólares. Ahí hay posibilidad; pero ojo Honorables Representantes y Señor Ministro de Hacienda, porque Carbocol tiene problemas financieros y de administración.

Este repaso rápido del sector real de la economía nos indica que evidentemente las cosas no han funcionado; no han estado bien. Problemas de estructura, problemas de dependencia externa, problemas de errores en política, se reúnen para mostrarnos un panorama nada deseable a los propósitos que el Gobierno se fijó en su plan de desarrollo.

 

Balanza Cambiaria

Corresponde ahora hacer el análisis del sector externo, especialmente el de la balanza cambiaria.

En 1979 la situación de la balanza cambiaria fue de un superávit de 1.134 millones de dólares; en 1980, el superávit alcanzó a 735 millones de dólares; en 1981, apareció por primera vez y en mucho tiempo un déficit de 654 millones de dólares, siguiendo el proceso así: 1982, 1.227 millones de dólares; -1983, 1.820 millones de dólares y para 1984 se proyecta un déficit de -1.808 millones de dólares. Hasta el mes de junio de este año el déficit de la balanza cambiaria era de 1.053 millones de dólares.

A su turno el comercio se portó así: las exportaciones en 1979 alcanzaron un monto de 3.043 millones de dólares; a tiempo que las importaciones fueron de 2.557 millones de dólares; en 1980 la situación fue de 3.394 millones de dólares en exportaciones y 3.500 millones de dólares en importaciones. En 1981, Gobierno Turbay, las importaciones fueron 3.797 millones de dólares y las exportaciones 2.925 millones de dólares. El déficit comercial irrumpió en el escenario nacional después de algunos años de pausa.

El movimiento neto de capitales, factor importan te para el análisis de la balanza cambiaria, ha tenido el siguiente desempeño: en 1979 el saldo fue positivo en 485 millones de dólares; en 1980 en 570 millones de dólares; en 1981 en 868 millones de dólares; en 1982 en 486 millones de dólares y en 1983 ya resultó negativo en 19 millones de dólares. Comenzamos a ser exportadores netos de capitales.

A la luz de estas cifras cabe formular las siguientes preguntas: primero; conociendo el debilitamiento de la balanza cambiarla, ¿por qué las medidas de control de importaciones se demoraron tanto? ¿Cuál fue el motivo o la razón que se tuvo en el Gobierno para aplazar las medidas de carácter administrativo que debían aplicarse para controlar las importaciones? Segundo; ¿por qué viendo el déficit de capitales y el problema que surgía como consecuencia del cierre de los mercados internacionales, se esperó tanto para controlar los dólares viajeros e imponer un control más drástico a la salida de capitales, que se ha convertido en factor primordial del debilitamiento de las reservas? ¿Por qué se esperó tanto el Ministerio de Hacienda para salir a los mercados a negociar los créditos que ahora sí necesitaba con urgencia el país?

 

Tasa de cambio y control cambiario

A propósito del tema de movimiento de capitales, surge una cuestión bien interesante y a la vez inquietante para la política económica; es la relacionada con la tasa de cambio.

Dentro de un plano de la más absoluta ortodoxia, de un tiempo para acá el Gobierno decidió acelerar el proceso de devaluación, llegando a porcentajes de más del 28% al año. Procurando alcanzar una tasa de equilibrio que facilite el ajuste de la balanza de pagos, el Ejecutivo ha considerado que con base en la devaluación podrá incentivar fuertemente las exportaciones, limitar las importaciones y proteger las reservas internacionales. Conforme al dictamen técnico tal política no deberá ser objeto de cuestionamiento, especialmente si se tiene en cuenta que no puede tolerarse un rezago mayor en la relación de precios internos y externos que se refleja a través de la tasa de cambio. No obstante la validez de este planteamiento, es un hecho que en las actuales circunstancias, por la brecha que se ha abierto entre las lasas de interés, no parece acertado continuar con el sistema de las minidevaluaciones. Ante la expectativa de una devaluación fuerte y el indudable atractivo que ofrece para los inversionistas una tasa de interés del 10% o del 11% en dólares, por ejemplo, más el reajuste cambiarlo del 28 ó 29%, la inclinación a adquirir divisas para colocarlas en bancos de Miami o Panamá, debilitando en forma notable las reservas internacionales, se torna irresistible.

Pese a la devaluación del bolívar venezolano del mes de febrero pasado, que indujo una nueva devaluación del peso frente a la canasta de moneda de América Latina, el aludido ritmo de devaluación (28% anual) nominal del peso permitió que la tasa de cambio real con relación al dólar y al conjunto de países con los que comercia Colombia continuara con la tendencia ascendente que venía manifestando desde el segundo semestre de 1983. Este sostenido incremento en la tasa de cambio real ha conducido, además, a una acelerada recuperación de los precios relativos en pesos de las importaciones y de las exportaciones menores, con respecto a los bienes producidos y consumidos domésticamente, limitándose de esta manera los incentivos a importar y haciéndose más atractivo el negocio de la exportación.

El acelerado ritmo de devaluación, sin embargo, como ya lo anoté, viene creando problemas en otros campos y, en particular, en los relacionados con los flujos de capital y con los costos financieros en pesos del endeudamiento externo. Al hacer que la tasa de interés externa, medida en pesos, se coloque significativamente por encima de la tasa doméstica, un ritmo de devaluación como el actual constituye un frente de mayores costos para personas o entidades endeudadas en moneda extranjera, que no sólo crea problemas para el normal desempeño de muchas de las empresas productivas que se encuentran en esta situación, sino que genera incentivos a reducir los niveles de endeudamiento externo, adelantando pagos y dejando de renovar las deudas vencidas en la medida de lo posible.

Así mismo, a pesar del control de cambios vigente, un diferencial en las tasas de interés tan grande como el actual (siete puntos porcentuales) genera incentivos para la fuga de capitales. También ese diferencial se convierte en un factor desestimulante para los reintegros oficiales de divisas que no sólo trae consigo la caída de los ingresos netos provenientes de las exportaciones de servicios sino que estimula la subfacturación de importaciones y la sobrefacturación de exportaciones.

El crecimiento en el diferencial de las tasas de interés, unido a los problemas comentados y a la reducción de la inflación, sugieren la conveniencia de ir reduciendo gradualmente el ritmo de devaluación nominal, sin dejar de mantener una política activa en ese frente que permita incrementos anuales del orden del 12 % en la tasa de cambio real con relación al dólar.

Otro aspecto importante del problema de la balanza que hay necesidad de mencionar es el que tiene que ver con la política de control y evolución de las importaciones.

Pese a la urgente necesidad de reforzar los controles a las importaciones, los registros aprobados durante el primer trimestre del presente año fueron superiores a los de los tres trimestres anteriores y únicamente presentaron una reducción del 7.2 % en comparación con el primer trimestre de 1983. Esta baja estuvo además concentrada de manera casi exclusiva en las aprobaciones de licencias para el sector comercio, puesto que las solicitudes aprobadas al sector oficial se redujeron apenas en un 3% y las correspondientes a la industria registraron un ligero incremento que, aunque puede ser en parte el resultado del desplazamiento de importaciones que antes se hacían a través del comercio, evidencia de cualquier manera una incomprensible laxitud de su control. El monto global de las importaciones aprobado en los tres primeros meses del año (más de USS450 millones mensuales, en promedio), está muy por encima de cualquier cantidad aceptable para una situación de estrechez cambiarla como la que ya estamos padeciendo.

Apoyado en cálculos de Fedesarrollo, debo insistir ahora en la necesidad de mantener niveles de aprobación de licencias del orden de US$250 millones mensuales para las importaciones reembolsables durante el resto de este año. Sólo así se podrá garantizar la obtención de un superávit comercial en la balanza de pagos de 1985, lo cual constituye una condición mínima indispensable para que el país pueda sobrellevar la carga de los intereses de su deuda externa y su déficit en el balance de servicios. Para alcanzar este objetivo, además, es indispensable una reducción en las importaciones del sector público. Por ello, Señor Ministro, no podemos permitir que el país se embarque en proyectos intensivos en importaciones, sea en el sector público o en el sector privado. Las razones están ya dichas; pero si alguna faltara bastaría decir que: sencillamente no tendremos con que pagarlas.

 

La cuestión fiscal

Corresponde a esta altura del debate tratar el tema que ha puesto a rasgarse las vestiduras a mucha gente. A manera de una poderosa bomba, el reconocimiento que en pocos días hiciera el Señor Presidente de la República sobre la crítica situación que enfrentan las finanzas públicas nacionales despertó la conciencia aletargada de muchas gentes que no habían querido percatarse de la cruda realidad.

Una y mil veces tenemos que insistir en que esto no tiene nada de nuevo.

En diciembre del año pasado, en la revista que dirige el Dr. Mazuera, apareció un artículo de mi cosecha en el cual señalaba que el Talón de Aquiles de la política económica era el déficit fiscal. Hace relativamente pocos días, en Nueva Frontera, apareció un escrito que intitulé “La Encrucijada Fiscal”. Allí analizo la situación vivida en 1983 y las perspectivas que se ofrecen para la actual vigencia. Mejor prueba de nuestra afirmación no puede darse. Pero como mi intención no es demostrar quien lo vio primero, sino contribuir a la discusión de tan apasionante tema, me propongo precisar ciertos aspectos que son de indudable valor para poder cumplir el objetivo propuesto.

En primer lugar, es necesario responder la siguiente pregunta: ¿Cuál era la estructura de los ingresos del presupuesto antes de llegar al Gobierno el Presidente Betancur? Luego de la reforma tributaria de 1974, solamente en los años 1975 y 1979, el total de los ingresos del Gobierno Nacional mostró satisfactorios porcentajes de incremento. Sin embargo, la estructura interna de tales ingresos fue marcadamente desfavorable a los propósitos de un esquema tributario equitativo y flexible a los cambios de la producción.

Según lo revelan las estadísticas, mientras los impuestos indirectos evolucionaron a tasas del 17.2% en 1979 y en el peor de los casos el 1.5% en 1982, pero siempre positivas, los impuestos directos señalaron en siete de los nueve años analizados (1974 — 1982) porcentajes negativos reales que van desde el 1.2% en 1982 hasta el 12.2% en 1977.

Este hecho particularmente nocivo, deja al descubierto dos o tres problemas que no fueron oportunamente corregidos. De una parte, la inocultable preeminencia de los impuestos indirectos sobre los directos, lo cual contradice abiertamente el principio de justicia que debe caracterizar todo sistema tributario. No obstante la regresividad que en nuestro medio muestra el impuesto de renta y complementarios por su defectuosa operatividad, es reconocido que los impuestos indirectos lo son aún más, a pesar del tratamiento que se pueda dar a las tarifas, lo cual determina que estructuras de este tipo sean socialmente indeseables.

De otra parte y referido el tema a la imposición indirecta, también era notable la alta dependencia que este rubro tenía de tributos vinculados con operaciones del sector externo de la economía. Una parte demasiado importante actuando en función de ingresos altamente inestables, tal el caso de los impuestos de aduanas y de ventas sobre bienes importados y las utilidades de la cuenta especial de cambios, volvió especialmente vulnerable el financiamiento público interno. Si no: ¿qué fue lo que ocurrió en este tiempo? Con el agotamiento de los recursos de cambio exterior el andamiaje tributario se vino a tierra.

Por último, era absolutamente clara la inestabilidad de los impuestos directos frente a la evolución del Producto Interno Bruto. Ello, desde luego, tenía que afectar la buena marcha de todo el aparato económico dado que la falta de flexibilidad del sistema tributario tiende a convertirse en obstáculo para la formación de capital, tanto público como privado y para el sostenimiento de políticas coherentes en los campos monetario y cambiarlo. No en vano los principios básicos de política fiscal parten de la necesidad de adaptación de los impuestos a las variables situaciones de la economía.

Aparte de estos problemas, el panorama fiscal del país mostraba otras facetas que concurrían a hacer mucho más crítica la situación. El gasto público, desde la perspectiva que se le mire, señalaba un continuo y marcado crecimiento. Así mismo, el uso del crédito externo se hacía intenso y con él se sustituían recursos internos para financiar gasto corriente del presupuesto nacional. Los denominados créditos “jumbo” irrumpieron fuertemente en el escenario nacional, hasta llegar a la no despreciable suma de US$1.350 millones.

Dos o tres comentarios sugiere la reseña anterior: primero que todo, la inocultable falta de decisión del gobierno anterior para encarar el problema. Denunciar las dificultades, tal como lo hizo el Presidente Turbay en alocución de año nuevo a los colombianos o elaborar un trabajo sobre el origen político del déficit para presentarlo en la Universidad de los Andes, que fue lo hecho por el Ministro Wiesner, no podría ser suficiente, ni mucho menos acorde con la responsabilidad que debe caracterizar los actos de gobierno. Usando los recursos de la cuenta especial de cambio —llegó a representar— más del 25% de los ingresos corrientes y acelerando la contratación de crédito externo se sorteó un problema que ha debido recibir otro tratamiento y prioritaria atención.

En segundo lugar; no parece razonable que después de haber aumentado considerablemente el endeudamiento externo, entre otras cosas contratado en términos de plazos y de tasas de interés diferentes a lo que se venía haciendo, hoy nos sorprendemos con el costo que significa su amortización. Lo cierto es que al País lo embarcaron en la euforia de la deuda y ahora tiene que destinar más del cuarenta y cinco por ciento de sus ingresos de divisas a su amortización. Este año, para citar un ejemplo, el sector central del gobierno, solamente, habrá de dedicar más de mil doscientos millones de dólares a pagar intereses y principal de los créditos vigentes.

Como complemento de todo este panorama es necesario hacer mención de los condicionantes estructurales que caracterizan la política fiscal. Tres son los temas que más se destacan y hay que tocar aquí: el carácter residual de la inversión pública, el régimen de transferencias vigente y su efecto sobre el desequilibrio de las finanzas públicas y las rentas compensadas o de destinación específica. Así sea brevemente, veamos cada uno.

Por la inflexibilidad que exhibe el gasto público, se ha vuelto costumbre que la gran sacrificada en el proceso fiscal sea siempre la inversión pública. Solamente cuando hay recursos externos –crédito- o sobre algo de los ingresos corrientes (?) es posible hacer inversión. Cuando una economía no puede programar adecuadamente la formación de capital, es bien difícil que la política económica tenga éxito. Bien saben ustedes que de la magnitud de la inversión depende la cantidad de bienes y servicios que pueda disponer la sociedad en un momento determinado.

Pero hay algo más; el setenta o el ochenta por ciento de la inversión pública la realizan en Colombia los establecimientos públicos descentralizados, entidades en demasiados casos ajenas a la coordinación y al control de órganos superiores a la administración que hagan más eficiente la función pública. Sin temor a equivocarnos me atrevo a afirmar que es más grave el problema en estas entidades que en el gobierno central y que si no se hace un gran esfuerzo por controlarlas no vamos a poder salir fácilmente del problema.

Con un criterio sano en su concepción, de tiempo atrás se pusieron en marcha en nuestro sistema mecanismos de participación de transferencia de recursos del gobierno central a los municipios y a los departamentos con el fin de fortalecer su capacidad financiera. El denominado “situado fiscal” y la participación en el impuesto sobre las ventas constituyen el núcleo central de este sistema.

Por aquellas cosas que ocurren en nuestro medio, estos mecanismos se han convertido en onerosa carga para el fisco debido al poco estímulo que para los municipios y departamentos representa hacer un esfuerzo fiscal propio. En algo que gráficamente he denominado como “pereza fiscal”, se ha traducido el sistema utilizado.

En la etapa anterior a la expedición de la Ley 14 de 1983, el único generador de ahorro corriente neto era el Gobierno Central. Los establecimientos públicos, los departamentos, los municipios literalmente hablando se “recostaban” en el presupuesto de aquel, produciendo los infartos que todos conocernos y que se traducen en un mayor desequilibrio del balance financiero oficial.

Las rentas compensadas o con destinación específica son otro gran obstáculo al buen desempeño de la política fiscal. Contrariando un principio básico del presupuesto, cual es el de la unidad de caja, cada vez que se desea proveer de recursos a una actividad en particular se adopta el expediente fácil de tramitar una ley que le fija a algún recurso un destino del cual no puede salirse la autoridad económica. Buscando garantizar disponibilidades para gastos que se juzgan prioritarios, paulatinamente se le ha ido restando flexibilidad al manejo de los recursos del Estado y con ello se ha prohijado su inadecuada asignación.

 

La programación del gasto

Aunque el manejo del presupuesto de ingreso y gastos públicos debe obedecer a un proceso decisorio integrado y simultáneo, generalmente tiende a otorgársele mayor preponderancia al lado del ingreso y en especial al de los aspectos tributarios.

Es bien sabido que el funcionamiento del mercado por sí solo no garantiza la eficiente asignación de los recursos económicos, ni el suministro de los bienes de carácter público, así como tampoco una adecuada distribución del ingreso; ya que éste depende en buena parte de factores independientes a las personas consideradas en forma individual. La política presupuestal se convierte así en mecanismo indispensable para llenar esos vacíos, siendo la eficiente orientación del gasto público condición sine qua-non para que ello pueda lograrse.

En Colombia, al igual que en muchos países en vía de desarrollo, el hecho de que el funcionamiento del mercado sea aún más incipiente e imperfecto y que la distribución del ingreso esté muy distante de ser medianamente aceptable, una adecuada política presupuestal asume un papel aún más preponderante.

La ausencia de criterios económicos claramente definidos, de una consistente planificación y de un eficaz control del gasto público determinan la indisciplina fiscal, la cual necesariamente redunda en costos sociales de incalculable magnitud.

Como recordará el Señor Ministro, en un trabajo que elaboré hace algún tiempo y que aparece citado en el informe Wiesner-Bird, hube de anotar que el esquema del presupuesto nacional actual es, en gran medida, el resultado de una reacción histórica ante la necesidad de salvaguardar la integridad de las asignaciones contra administradores descuidados, mal informados, o mal intencionados en las diversas dependencias ejecutivas. El presupuesto es un instrumento para controlar el gasto. No se ha diseñado para ayudar al análisis económico, ni a la planificación, ni para la toma de decisiones y no funciona bien, para estos fines. Es un presupuesto convencional para el contralor; no es un presupuesto para el administrador.

El que las decisiones de asignación de fondo se lleven a cabo sin divergencias, distorsiones o engaños es un elemento importante para el mantenimiento de las instituciones democráticas. Los ciudadanos tienen que controlar los fondos públicos a través del juicio crítico de sus representantes elegidos y la actuación de sus funcionarios públicos. Esto constituye la base de la confianza y la fe públicas.

Paro la ejecución, fiel y honrada de las decisiones de aprobación de fondos no es suficiente. ¿Qué hay que decir acerca de la calidad de esas decisiones cuya ejecución irreprochable se ha asegurado? ¿Se puede afirmar que una democracia está eficazmente administrada cuando no señala claramente sus objetivos y sus recursos, y cuando no aplica los medios escasos para asegurar los fines de mayor prioridad? Es obvio que un presupuesto diseñado convencionalmente y que cumple los requisitos de un proceso racional de decisiones, no asegura automáticamente que se tomen decisiones también racionales. Pero sí puede ejercer una influencia poderosa para la consecución de ese fin. Puede señalar e ilustrar con hechos las disyuntivas más importantes y esto lo puede hacer, al menos con alguna exactitud, en términos de resultados. Más aún, esto lo puede hacer sin debilitar la función tan importante del presupuesto de ser instrumento de responsabilidad financiera.

En consecuencia, afirmar que el presupuesto actual está diseñado primordialmente para asegurar la honradez de las ramas del ejecutivo —aún así vemos todos los días problemas en este sentido—, no es sino citar una característica importante a toda estructura presupuestal y reconocer así mismo la omisión de otra igualmente importante: su contribución a la actuación bien informada y racional de la función ejecutiva. Las dos características no se excluyen mutuamente. Más bien hay que considerarlas como complementarias.

A lo anterior añadiría que la medición de las actividades del gobierno a través del presupuesto, es fundamental para una extensa gama de analistas y planificadores. Si bien se concentra una considerable atención política en los déficits o superávits presupuestarios (convirtiendo de paso el problema del desequilibrio en un problema de política monetaria y de banca central, o como materia estrictamente “financiera”, debiéndose reconocer cada vez más que el gasto deficitario o el superávit es de hecho elemento del gasto o del ahorro nacionales cuya repercusión económica, es decir, sobre la corriente del ingreso y sobre la balanza de pagos, es tanto o más importante que sus aspectos monetarios), al tesorero del gobierno —habrá que utilizar el plural porque en la práctica son muchos— le interesa más que los ingresos de caja resulten suficientes para satisfacer las órdenes de pago, siendo otros especialistas los que tienen que prestar atención a la forma en que el presupuesto propiamente dicho se está ejecutando y así se están logrando adecuadamente los fines nacionales. Por todo ello; el presupuesto no puede ser instrumento de dominio de unos cuantos especialistas, sino la expresión de una política a la cual tienen acceso muchas personas.

Dentro de un fenómeno que en frase oportuna un autor definió como de “perversidad fiscal”, que es aquél en el cual las políticas que se adopten en los diferentes niveles de la administración pública pueden estar en conflicto unas con otras, se ha movido casi que tradicionalmente la política fiscal y más específicamente la presupuestal de Colombia. En efecto, una fragmentación presupuestaria excesiva que para nada contempla objetivos consolidados del sector público y que no se basa en la planificación del gasto público a largo plazo que utilice en forma más consistente criterios de política económica basados en una planificación del desarrollo, han determinado que, en la práctica, la acción gubernamental encuadrada dentro de los moldes del actual sistema de presupuesto no corresponda a los imperativos nacionales.

En apretada síntesis señalaré los defectos del sistema presupuestario nacional para que ustedes, Honorables Representantes, puedan evaluar más objetivamente lo que ahora está aconteciendo.

Básicamente el problema presupuestal colombiano reside en la falta de planificación adecuada del gasto público y por ende en la desatención en la eficacia distributiva de los recursos. Es un hecho indiscutible que la necesidad de programación proviene de las limitaciones de los seres humanos y de la rigidez del ambiente físico que nos rodea; empero, esta consideración en nuestro país ha sido dejada de lado por una supuesta inutilidad derivada de los abruptos cambios que se operan en las variables económicas.

Ajeno a este problema de orden general, existen otros más específicos, a saber: la relación de los gastos con las rentas es poco consistente; los criterios de política económica, o están fuera del contexto de la programación presupuestal o no se utilizan en forma adecuada; existe una marcada ausencia de identificación de las exigencias de gastos futuros de programas y proyectos en curso; en demasiadas oportunidades las decisiones de gasto se toman sin la debida consideración de las consecuencias financieras; es evidente la falta de coordinación entre las entidades que intervienen en la dirección económica; existe una marcada preferencia, por los presupuestos globales, en detrimento de evaluaciones indicativas o directivas; es manifiesta la fragmentación presupuestal y falta de integración entre los aspectos financieros físicos de las transacciones; la vinculación con los planes de desarrollo es inadecuada; faltan criterios para apreciar el rendimiento del presupuesto; media un énfasis exagerado en los objetivos financieros; no se fiscalizan la falta o el exceso en la utilización de los créditos acordados, la inobservancia de los plazos, las subidas de los costos, la no utilización de las capacidades de producción; perjudiciales retardos en la liberación de fondos y dificultades en la gestión de las tesorerías se presentan frecuentemente; procedimientos arcaicos del registro de las operaciones sustenta la estructura contable; prácticas de clasificación anticuadas caracterizan el sistema; retardos considerables en la entrega de la información también le son característicos; y, finalmente, la vinculación del sistema contable con la contabilidad nacional es deficiente.

A manera de marco de los problemas descritos, el control fiscal es ineficiente a la par que absurdo en muchos casos. La organización y los procedimientos de control fiscal manifiestan defectos fundamentales que conducen casi que necesariamente a la ineficiencia en cuanto a los fines del mismo y a la tentación de falta de honestidad para muchos de los funcionarios encargados del control fiscal.

En apoyo de las afirmaciones precedentes surge la lamentable afirmación que el propio gobierno hiciera sobre un problema concreto. En el documento in-titulado “El presupuesto nacional de 1984 y perspectivas para 1985”, se lee la siguiente perla: “Es de anotar que un incremento del 25.6% en funcionamiento, en el curso de un año en el cual la inflación se estima en cerca de un 15%, es realmente elevado. Por un lado, el incremento salarial efectivo de parte del sector público superó ampliamente el aumento nominal del 18.5%. Por otro, las erogaciones destinadas a la educación crecen cada vez a un ritmo mayor y, lo que es peor, la confusión y desorden prevalecientes en el sector ni siquiera permiten una programación ordenada de las obligaciones correspondientes”. Creo que es suficiente comprobación de lo antes anotado este reconocimiento de impotencia y de falta de acción. El más desprevenido de los colombianos se preguntará: ¿Pero, no es al gobierno a quien corresponde controlar y manejar situaciones de desorden como las que exhibe el sector al cual se le dedica la parte más importante de los recursos del presupuesto? Pues ahí está lo paradójico. Justamente el responsable de la política se queja de su propia incapacidad para poner orden.

Otro buen ejemplo del estado de cosas en que nos encontramos es el famoso recorte del 10% en el gasto público anunciado con bombos y platillos por el Ejecutivo. Aparte de que sólo se pudo cumplir en menos del 1%, desde el principio quedó bien claro que sólo era un sofisma de distracción dado que extrañamente el recorte coincidía con la sobreestimación de los ingresos incluida por el Ministerio de Hacienda en el presupuesto para 1984.

Aunque pueda parecer redundante, quisiera con-signar ante ustedes las apreciaciones que en el documento sobre la “Encrucijada fiscal” hube de insertar. En aquel momento anoté: “Las condiciones de la economía en 1984 impondrán algunas restricciones adicionales a la financiación y a la ejecución del gasto público. De una parte se tiene que el margen de expansión monetaria atribuible a la contracción que genere el sector externo en este año será inferior al de 1983. Frente a la notable baja de la actividad importadora del país, explicable por el creciente déficit en la cuenta corriente de la balanza cambiaria y el descenso en las reservas internacionales netas, la autoridad monetaria se verá obligada a evitar la disminución de las reservas internacionales netas a niveles que comprometan la estabilidad monetaria del país e impongan la necesidad de una devaluación de facto. Por otra parte se advierte que el gobierno ha agotado las fuentes de financiación interna y créditos de emisión de corto plazo otorgados por el Banco de la República. Además, es claro el desequilibrio que exhibe el Prespuesto de 1984, el cual, no obstante haber sido objetado por voceros del Nuevo Liberalismo en las comisiones del Congreso, fue aturdidamente aprobado por éste”. (Ver anexos 1 – 2 – 3).

Para apreciar la crítica realidad del cuadro financiero del Gobierno Central, es indispensable examinar los dos elementos claves del problema: por una parte el probable comportamiento de las rentas y los faltantes de apropiaciones y, de otra, las fuentes de que dispone el Ejecutivo para cubrir las erogaciones corrientes y de capital.

Basta el análisis de solamente los tres renglones de ingreso más importantes para comprobar de inmediato que el presupuesto de la actual vigencia está sobreestimado en algo más de $44.000 millones. El repaso de cada renglón de ingreso nos permite apreciar mejor la anterior afirmación.

Como se estableció en este documento, el impuesto sobre la renta generó en 1983 ingresos por $100.798.0 millones. A tal magnitud se llegó no solamente por la vía del recaudo que podríamos denominar como normal, sino también por dos hechos especiales: la ampliación del sistema de retención y la aplicación de la amnistía tributaria. Considerados los factores objetivos de comportamiento de esta renta durante 1984, cabe señalar que resulta a todas luces exagerado un incremento de más del 45%, tal como lo prevé el presupuesto. Varios son los motivos que tenemos para hacer esta aseveración. En primer lugar, la reducción de las tarifas y los estímulos tributarios consagrados en la Ley 9 de 1983 en alguna medida tenderán a disminuir el recaudo. Ante una economía en recesión, con un marcado debilitamiento del ingreso personal, es absolutamente imposible esperar aumentos significativos en la tributación sobre la renta, así se dé una mejor administración. En segundo lugar, durante esta vigencia no se producirán los ingresos extraordinarios que produjo la amnistía. En tercero, ya el propio gobierno aceptó su error cuando en los cálculos para justificar la utilización del cupo ordinario de crédito en el Banco de la República toma unos ingresos por este concepto de sólo $128.809 millones, con lo cual la sobre estimación es de $16.332.0 millones.

En lo que toca con el impuesto de aduanas, la situación es aún más crítica porque las medidas tomadas por el Ejecutivo para evitar una caída mayor de las reservas afecta drásticamente el comportamiento de esta renta.

Según la Ley de Presupuesto, los ingresos deberían estar alrededor de $61.619.3 millones; pero a juzgar por las nuevas circunstancias, difícilmente llegarán a $39.991.0 millones. Ello quiere decir que harán falta S21.628.3 millones para cumplir la meta presupuestal.

Aunque los recaudos logrados en 1983 no darían base para esperar un crecimiento importante del impuesto sobre las ventas, las modificaciones introducidas en su estructura permiten estimar ingresos adicionales a los obtenidos en la vigencia anterior, pero no tan altos como los calcula el Gobierno.

Luego de todas estas precisiones y antes de entrar a tratar el tema de la financiación del presupuesto de la vigencia 1984, considero pertinente intentar algún comentario sobre ciertas afirmaciones que al calor de la crisis vienen haciéndose. Una de tales afirmaciones es que la reforma de 1983 fracasó.

Para lograr la más absoluta objetividad es necesario recordar que en economía las medidas no producen efectos inmediatos; siempre hay que esperar un período de maduración para que se puedan tener resultados concretos. También hay que tener en consideración el contexto global en que esas medidas se toman y observar su evolución.

Puestas así las cosas; mal puede decirse que unas medidas tomadas en junio de 1983, con aplicación, la mayoría de ellas, en 1984, ya estén produciendo todos los resultados. Como bien lo pude advertir en la ponencia de la Ley 9a., la solución del problema fiscal del país no estaba íntegramente en las normas allí consignadas; otras acciones y otras medidas eran necesarias para enfrentar íntegramente el problema. Pero aún más, ingenuo por decir lo menos, sería pensar que reformando el impuesto sobre la renta y dando unas facultades para fortalecer el impuesto sobre las ventas sería posible sustituir rápidamente los recursos de la cuenta especial de cambios, los ingresos de aduanas y el crédito externo. En una economía en recesión, con creciente desempleo y deterioro rápido del ingreso, no era (ni es) dable esperar resultados espectaculares. Dentro de las limitaciones propias del momento, los resultados de la reforma han sido buenos, ya que para este año se puede esperar un incremento en el ingreso por concepto del impuesto de renta del orden del 28%, tornado sobre la base de lo obtenido en 1983, que como saben ustedes tiene el ingrediente de la amnistía. A su turno, el producido del impuesto sobre las ventas pasará de 63 mil millones a algo más de $83 mil millones, lo que representa un incremento de $20 mil millones, manto no despreciable, sobre todo si se tiene en cuenta que después del primer semestre del presente año entrarán a operar a plenitud los reajustes.

Desde otro ángulo, es bueno que se vea la magnitud del esfuerzo que el país tendrá que hacer para sustituir los recursos que pierde por la caída del sector externo de nuestra economía. Un pequeño ejercicio que trata de identificar el origen de los ingresos según provengan de fuentes internas o externas, nos puede servir para formarnos una mejor idea de la situación. El cuadró que se inserta a continuación cumple este cometido.

A manera de colofón de lo hasta aquí señalado puedo decir lo siguiente: el déficit fiscal que hoy enfrenta el país es al resultado de la acumulación de errores en el diseño, formulación y ejecución de la política oficial, y de tal cúmulo de desaciertos no se puede eximir ni a éste, ni al anterior gobierno. La falta de anticipación de éste y la inercia del precedente, los hacen acreedores a una mala calificación en este campo.

 

La financiación del Presupuesto 1984

Como consecuencia de la sobreestimación de los ingresos prospectados para la presente vigencia y la subestimación de los gastos, la realidad escueta es que existe un considerable déficit en las finanzas del gobierno central, al punto que de no lograrse fuentes adicionales de recursos, podría producirse la paralización del aparato gubernamental en el breve lapso de tres a cuatro meses.

Frente a esta situación, considero de la más alta conveniencia tratar de precisar la magnitud del déficit, dado que cualquier gestión que se haga en el Congreso debe partir de la base de unas cifras ciertas y confiables.

Por circunstancias que desconozco, el Gobierno no ha podido presentar hasta el momento las verdaderas magnitudes del déficit: en el mensaje que acompañó a la presentación del presupuesto para 1985 indica que el monto de financiación requerido durante este año llega a $31 mil millones. Pocos días después, en la exposición de motivos del proyecto de ley sobre refinanciación del presupuesto, se cambió el monto inicialmente calculado a $76.6 mil millones, con lo cual se creó el más absoluto desconcierto. Si no sabemos de cuanto es el problema, difícilmente podremos llegar a soluciones consistentes.

En el plan de contribuir a hacer precisión y no en el de introducir más elementos de duda, me he permitido elaborar un cuadro que recoge las distintas variables que conforman la situación financiera al concluir el año 1984. (Aparece como anexo No. 4 en este documento). Siguiendo la misma metodología utilizadas por el Ministerio de Hacienda, y mediante la confrontación sistemática de los datos, a continuación explicaré los motivos que he tenido para apartarme de los cálculos oficiales.

Como se puede apreciar, la. primera discrepancia surge en la cifra de $41.9 mil millones que corresponde al cupo extraordinario de tesorería utilizado por el Gobierno en 1983 que aún no ha sido cubierto. Si bien se ha planteado la hipótesis de lograr su re-financiación, lo cierto es que hoy es una carga que pesa sobre la Tesorería General de la República.

En relación con los ingresos corrientes efectivos de 1984, mi discrepancia radica en el error que comete el Gobierno al pensar que las devoluciones por concepto de CAT y CERT serán solamente de $14 mil millones.

Si hasta julio estas devoluciones llegaban ya a $10 mil millones, juzgo que por lo menos en todo el año se alcanzará a $20 mil millones, de allí que mi estimativo de ingresos se reduzca a $296.5 mil millones.

Dentro de la misma línea del cupo extraordinario de 1983 están los $3.5 mil millones utilizados en 1984. Esta es una deuda que tiene el gobierno y su obligación es pagarla dentro de la vigencia.

Por lo que hace a los fondos disponibles para la financiación del déficit, mi discrepancia está en el crédito interno que según el Ejecutivo llegará a $99.3 mil millones. De acuerdo con mis cálculos, la suma posible podría ser de $92.2 mil millones, por las siguientes razones: no habiéndose derogado la Ley 12 de 1983, es obligación del Gobierno, una vez llegada la colocación de TAN a S35 mil millones, destinar el 15% de las nuevas colocaciones a recoger deuda, lo cual impide la utilización de $50 mil millones, tal como lo concibe la Administración. En mi sentir la utilización sólo puede ser hasta $46 mil millones.

En julio el Fondo de Inversiones Públicas ha recibido recursos por menos de $8 mil millones, difícil por cierto resulta que, en el resto de la vigencia se logren ejecutar $18.5 millones, cuando los factores que nutren este rubro muestran un continuo debilitamiento.

Sin entrar en mayores consideraciones y aceptando otras hipótesis, muy discutibles por cierto algunas, encuentro un desbalance de más de $40 mil millones, que debe ser objeto de aclaración.

Ya para concluir y respondiendo la pregunta que sobre el ante-proyecto de ley por “La cual se dictan normas para proveer el financiamiento del prespuesto público”, me formulara el H.R. Reyes, tengo el siguiente comentario de orden general: Vista la iniciativa desde sus ángulos político, económico y técnico, parece a todas luces inconveniente su aceptación y puesta en vigencia. Desde el punto de vista político, aceptando que los impuestos antes que un problema eminentemente técnico son un problema político, es clara la reacción de la opinión pública contra cualquier manifestación de reajuste en los impuestos.

Las razones para que ello ocurra son varias. De una parte, el ofrecimiento que en su campaña electoral hiciera el Presidente Betancur; la psicología que en torno de la carga tributaria han desarrollado los colombianos sometidos en un corto lapso a las vicisitudes de la emergencia económica, la llamada reforma tributaria de 1983, expresada básicamente en las Leyes 9 y 14, y las expectativas que durante todo este tiempo han alimentado las posibilidades de nuevas cargas; y, de otra, el dudoso mecanismo de, en alguna medida, restar capacidad financiera al próximo gobierno por la devolución que se pretende hacer de los tributos que ahora se recauden.

En el plano técnico, dos grandes dudas surgen sobre el proyecto; en primer lugar, encontrándose la economía colombiana en estado recesivo y como consecuencia de ello afectado el nivel de ingreso de los contribuyentes, no parece factible incrementar la carga porque lo único que se lograría sería intensificar el ciclo recesivo, ya de por sí prolongado, e inducir a la evasión y la elusión.

Aunque para algunos lo importante es garantizar la capacidad de gasto del sector público, es muy posible que el efecto combinado, contracción privada y expansión pública, resulte para el conjunto de la economía más nocivo por mayor contracción de la demanda agregada.

Por lo que hace a la evasión y la elusión, es claro que la propuesta va en contravía del diagnóstico que con motivo de la tramitación de la Ley 9a. de 1983 se hiciera. En aquel entonces se adujo que una de las causas de la evasión era el alto nivel de las tarifas vigentes y que por tal motivo, para corregir la anómala situación, lo aconsejable era rebajarlas. Hoy el diagnóstico no puede haber variado y cualquier alza de tarifas sería equivalente a volver a la época anterior a 1983. Además, el debilitamiento del ingreso personal y la crisis de muchas de las empresas sólo inducirían al incumplimiento de la ley.

Por último, no es consistente el planteamiento oficial en cuanto a las posibilidades de obtener nuevos recursos si se tiene en cuenta que, el propio Gobierno, en cálculos posteriores a la aprobación del presupuesto para 1984, aceptó la improbabilidad de alcanzar la nieta de $145 mil millones de recaudo por impuesto de renta inicialmente prevista. Si las condiciones objetivas que tuvo para aceptar esta situación no han cambiado: ¿cómo se entiende que ahora sí se pueda lograr?

Señor Presidente de la H. Cámara de Representantes, Señores Ministros, Honorables Representantes, antes de terminar permítanme agradecerles la gentileza que han tenido para conmigo al escuchar pacientemente esta prolongada intervención, que justifico porque creo firmemente que es en este lugar donde se deben examinar profundamente los problemas de la vida nacional.

Mi interés al promover este debate no ha sido otro que el de contribuir al análisis de unos problemas que nos comprometen a todos y que es necesario examinar con ánimo absolutamente desprevenido y espíritu patriótico.