D006 P007 | El derecho de los municipios a un nuevo régimen de transferencias

Documentos Nuevo Liberalismo | Luis Carlos Galán

D006 P007 | El derecho de los municipios a un nuevo régimen de transferencias

En 1982 el Senador Luis Carlos Galán presentó a consideración del Congreso Nacional una ponencia a la Ley que modificaba el sistema de transferencias del impuesto a las ventas a los municipios. Al transformar en forma casi total el proyecto original del gobierno, el ponente planteó una verdadera revolución económica, social y administrativa de nuestros municipios, especialmente de aquellos que hoy se encuentran a punto de extinguirse por falta de recursos de toda índole. En este Documento No. 6 presentamos tanto la ponencia del Senador Luis Carlos Galán, como el proyecto de Ley basado en la misma aprobado por el Senado de la República.

 

Honorables Senadores:

El proyecto de ley número 23 originario de la honorable Cámara de Representantes y del cual rindo ponencia a la Comisión Tercera del Senado por honrosa designación del señor Presidente de la misma, fue presentado a la consideración del Congreso por el Gobierno Nacional con las firmas de los señores Ministros de Gobierno, Educación, Hacienda y Crédito Público, de la pasada administración. La Cámara de Representantes lo discutió y aprobó en la sesión del 7 de diciembre en la Comisión Tercera y en sesión plenaria el 14 de diciembre de 1982. El proyecto fue repartido para su estudio en la Comisión Tercera del Senado en agosto del presente año. Se refiere a la misma materia sobre la cual versa el Decreto 232 de 1983 dictado por el Presidente de la República en uso de las facultades que le confiere el artículo 122 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto 3742 de 1982. Por medio del citado Decreto 232 de 1983 el Gobierno redistribuyó la participación en el impuesto a las ventas y dictó otras disposiciones.

Al explicar los propósitos del Decreto 232 de 1983 en su presentación ante el Congreso sobre la emergencia económica en el campo fiscal, el señor Ministro de Hacienda manifestó que con las modificaciones a la cesión del impuesto a las ventas se buscaba “dar un tratamiento más justo a las intendencias y comisarías y aliviar los problemas financieros propios de la nacionalización de la educación. Se retorna el espíritu de la Ley 43 de 1975 y se dispone de una transferencia de recursos para los Fondos Educativos Regionales, FER, del Distrito Especial de Bogotá y de cada uno de los departamentos”. La más importante novedad del Decreto 232 fue haber establecido que los cálculos sobre población de las entidades territoriales se harán conforme el censo de 1973 elaborado por el DANE y no de acuerdo con el censo de 1964 que era lo vigente.

Es necesario, entonces, analizar el proyecto de ley número 23 de 1982 a la luz de las nuevas circunstancias creadas por el Decreto 232 y de los criterios sobre fortalecimiento de la vida municipal que los más diversos sectores políticos comparten en sus enunciados ideológicos sin que hasta la fecha se hayan cumplido los pasos adecuados para conseguir una mayor descentralización administrativa del país.

La nueva referencia sobre la población de las entidades territoriales ha perjudicado en forma indirecta los ingresos de 263 municipios cuya población disminuyó entre 1964 y 1973 y directamente causó la reducción de las participaciones en el impuesto de ventas en el caso de 161 municipios. En total los municipios afectados perdieron $146.5 millones y los departamentos más perjudicados fueron: Cundinamarca, Antioquia, Boyacá, Santander, Tolima y Meta. Como puede apreciarse en el anexo 2 algunos municipios perdieron sumas muy considerables por ejemplo en Antioquia, Dabeiba perdió $5.415.587, Yalí $2.890.642, Antioquia $2.724.023 y Jericó $2.321.653; en Boyacá, Pesca perdió $3.571.861, El Cocuy $2.394, 871 y Guacarí $1.669.292, en Caldas, Riosucio perdió $1.966,447 y Aranzazu $905.353; en el Cauca los municipios indígenas de Caldono Inzá y Jambaló perdieron $1.215.386 y Timbío $1.115.467, en Cundinamarca, Pacho perdió $5.639.734 y Junín $3.192.438; en el Huila, Palermo perdió $2.664.604 y Altamira $1.305.360; en el Meta, Puerto López perdió $7.837.402; en Nariño, Maguí y Ricaurte perdieron $349.289; en Norte de Santander, El Carmen perdió $1.127. 765 y Arboledas $726.311; en Risaralda, Belén de Umbría perdió $5.117,584 y Marsella $2.131.250; en el Tolima, el Líbano perdió $5.078.448 y Falan $4.453.387; en Santander, Sabana de Torres perdió $7.983.637 y Zapatoca $1.414.742; en el Valle del Cauca, El Águila perdió $2.316.869 y Calima $1.476. 239.

Si bien es lógico que las participaciones en el impuesto de ventas guardan relación con el número de habitantes de cada municipio, es injusto que a pesar del incremento en el recaudo total del impuesto, 161 municipios hayan recibido en 1983 una suma menor que la de 1982. Algunos de los municipios afectados como Landázuri, Puerto Boyacá, Líbano, Santa Helena del Opón, Urrao y Simacota viven serios problemas de orden público. Otros como San Joaquín y Timbío afrontan la crisis del fique y en el caso de Dabeiba y Pacho viven delicados conflictos sociales. Es necesario, entonces, reconocer a estos municipios la suma que perdieron y mantenérsela al menos mientras las proporciones del producto total del impuesto les permitan superar los niveles de participación de 1982.

 

Antecedentes legales de la transferencia del impuesto a las ventas

El impuesto a las ventas fue establecido en 1965. Entre 1966 y 1974 fue modificado con el fin de convertirlo en un impuesto al valor agregado y con el propósito de aumentar su rendimiento gracias al cambio en las tarifas. En 1983 el Congreso le otorgó facultades al Gobierno para una nueva reforma con el ánimo de perfeccionar los mecanismos propios del Impuesto al valor agregado. En este momento, el impuesto a las ventas es el segundo de mayor importancia en los recaudos totales del Gobierno Nacional. Del conjunto de ingresos tributarios, el impuesto a las ventas representaba el 16 por ciento en 1970 y el año pasado el 45 por ciento. Mientras los ingresos corrientes crecieron en esos doce (12) años en términos constantes en un 64 por ciento, el impuesto sobre las ventas aumentó en 296 por ciento.

La cesión del impuesto a las ventas fue creada en 1968, por medio de la Ley 33, la cual dispuso que a partir de enero de 1969 se distribuiría un porcentaje de este impuesto entre los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios en proporciones crecientes hasta llegar al 30 por ciento en 1971. Se estableció que el 70 por ciento de tales recursos sería distribuido de acuerdo con la población de cada unidad territorial, según las cifras del último censo, mientras que el 30 por ciento sería distribuido por partes iguales. Así mismo, se dispuso que los departamentos distribuirían el 50 por ciento de los recursos que recibieron entre sus municipios de acuerdo con la población de cada uno, limitándose la participación de las ciudades capitales al 10 por ciento del total municipal, excepto en el caso de que la población de la capital excediera el 55 por ciento del total de la población de su departamento.

La Ley 46 de 1971 ordenó que desde 1973 en adelante la participación departamental tendría que ser distribuida en su totalidad a los municipios de acuerdo con su población y en la misma ley se eliminó la limitación vigente sobre la participación de las ciudades capitales. Una nueva ley —la 22 de 1973— dispuso que el 26.4 por ciento de la transferencia se destinaría a los fondos de pensiones de los Servicios Seccionales de Salud mientras que el restante 73.6 por ciento se dirigiría a los municipios.

En 1975 la Ley 43 volvió a modificar la situación cuando al buscar fuentes de financiamiento para la nacionalización de la educación secundaria se dispuso que el 30 por ciento del impuesto cedido a los departamentos y municipios se distribuiría así: el 4.92 por ciento se destinaría al Ministerio de Educación para contribuir a cubrir parte de los costos del proceso de nacionalización; el 3 por ciento se entregaría a las Cajas Seccionales de Previsión Social, o en ausencia de éstas al presupuesto departamental, pero con destinación específica para cubrir las prestaciones sociales de los maestros y el saldo del 22.08 por ciento sería transferido directamente a los municipios. De otra parte, de las transferencias teóricamente destinadas a las ciudades capitales de departamentos y al Distrito Especial de Bogotá, la mitad sería asignada directamente al Ministerio de Educación para financiar el proceso de nacionalización de la enseñanza secundaria.

La propia Ley 43 de 1975 determinó que a partir de 1981 estas participaciones se devolverían definitivamente a los municipios, de modo que los municipios recibirían el 27 por ciento y el 3 por ciento restante se canalizaría hacia las Cajas Seccionales de Previsión Social. En síntesis, la Nación terminaría por asumir todos los costos de la educación secundaria y los recursos originados en la cesión del impuesto a las ventas quedarían a disposición de los municipios.

Este año, en febrero, el Gobierno Nacional dictó el Decreto 232 mencionado en párrafos atrás, según el cual la participación continuará en el 30 por ciento y se distribuirá así: el 25 por ciento entre Bogotá y los municipios de los departamentos: el 15 por ciento entre las intendencias y comisarías y el 3.5 por ciento restante para los departamentos con destino a las Cajas de Previsión Seccionales. El Decreto 232 dispone que los municipios con más de 100.000 habitantes deberán contribuir a los Fondos Educativos Regionales y establece distintos porcentajes de retención de las transferencias de tal modo que en 1985 los municipios cuya población esté entre 100.000 y 500.000 habitantes contribuirán con el 30 por ciento de su transferencia nominal y a los que tengan más de 500.000 habitantes la Nación les retendrá el 50 por ciento para girarlo directamente a los FER.

Como puede verse en esta breve historia de la cesión del impuesto a las ventas, en menos de catorce años se ha legislado cinco veces sobre la misma materia y en todos los casos, a partir de 1971, el criterio de las autoridades nacionales ha sido el de atender diversas funciones y necesidades públicas con recursos que inicialmente se quiso destinar a los municipios y que en la práctica han financiado en parte la nacionalización de la enseñanza secundaria y los problemas de las Cajas Seccionales de Previsión Social.

Al estudiar este tema la Misión de Finanzas Intergubernamentales sostuvo que la transferencia “se ha convertido en fuente significativa de ingreso para los municipios colombianos especialmente para los de menor tamaño, es decir, aquellos diferentes de Bogotá y las ciudades capitales”. Los propios expertos de la Misión advirtieron que “la importancia de la cesión del impuesto a las ventas depende también de la eficiencia administrativa con la cual se realicen los pagos y el destino final de esos recursos”. Según la Misión Wiesner-BIRD “los valores transferidos entre 1973 y 1975 fueron efectivamente similares a los estipulados por la ley, pero desde entonces se presenta una divergencia entre ambos. Dado que los valores reales son inferiores a los teóricos, se puede inferir que se está presentando un retraso muy marcado en el giro de las correspondientes transferencias”. Este punto es muy importante y lo trataré otra vez al explicar el nuevo articulado pues según lo que investigó la Misión, “algunos municipios colombianos aún no han recibido las transferencias de años anteriores”.

Al terminar sus comentarios sobre la materia, la Misión Wiesner-BIRD hace algunas observaciones que considero oportuno citar. Por ejemplo, sostiene que la transferencia no está bien diseñada pues “en el caso de las transferencias a las ciudades capitales y a los municipios más grandes puede ser conveniente exigir un elemento de contrapartida local, dirigido a elevar el esfuerzo fiscal propio”. Y luego agrega una reflexión similar cuando dice que ha sido en los municipios más pequeños “donde los recaudos por concepto de impuestos prediales han disminuido, donde los recaudos por concepto de industria y comercio han sido menores y donde los ingresos por valorización también se han reducido en los años recientes”.

 

Las cuestiones de fondo

El tema de la cesión del impuesto a las ventas debe ser examinado teniendo en cuenta tres cuestiones fundamentales: La distribución espacial de la población; la distribución de funciones entre la Nación, los departamentos y los municipios y la crisis del sistema de seguridad social.

El primer tema es muy importante si se recuerda que 260 municipios perdieron población en el período intercensal y que por lo menos 600 municipios no alcanzaron la tasa del 3.06 de incremento anual en su población que fue el promedio nacional en el período 1964-1973. Esto significa que centenares de municipios se hallan en decadencia o por lo menos se han estancado, lo cual, en términos generales coincide con la baja calidad de la vida en esas poblaciones y la penuria de su infraestructura física y social. La Nación tiende a concentrarse en las cuatro principales ciudades y en otros cinco o seis centros urbanos importantes, el resto de municipios o crece a menor ritmo o definitivamente se halla en proceso de despoblamiento. Decir esto ya corresponde a la lista de lugares comunes en el país, sin embargo, no existe una política concreta para devolverles a los municipios su antigua vitalidad ni su papel en una racional distribución espacial de la población. Hace tres años, el doctor Iván Marulanda Gómez en su “Informe acerca del desarrollo regional antioqueño, vinculado a los problemas del desempleo en Medellín”, sostuvo lo siguiente: “si hubiese existido en el caso de Antioquia una conciencia del grado de depresión en que se han venido cayendo sus áreas rurales o si se hubiese dado el ánimo de desaprobación ante ese proceso interno de centralismo y de empobrecimiento de la periferia, seguramente que el cuadro social y económico del departamento y de su capital serían diferentes, no obstante que los instrumentos para la manipulación del desarrollo en las regiones del país son precarios. El complejo de actitudes y de gestiones del gobierno local y de las personas que lo lideran conforman, conjuntamente con los particulares que desempeñan un papel directivo en la movilidad social, un todo que tiende a determinar el tipo de desarrollo en un lugar o en una región. En nuestro caso, todo el enclave dirigencial tipificó y desencadenó el crecimiento desmesurado de Medellín y la depresión de las zonas del departamento en las cuales no ha aparecido espontáneamente un motivo particular que justifique y sustente por sí solo un desarrollo independiente y aislado como en el caso de Urabá o del suroeste. Podríamos decir que hemos obrado bajo un modelo implícito de dejar a la provincia que crezca cuanto pueda con sus propias fuerzas e iniciativas, sin coadyuvarle a la formación de unas bases que sustenten y propongan un papel más enriquecido y vigoroso dentro del conjunto de la actividad departamental”.

La violencia y los problemas de orden público también están relacionados con el atraso de nuestros municipios. No es una simple coincidencia que los problemas de esta naturaleza se presenten en poblaciones con menos de 100.000 habitantes e inclusive se puede hablar de un límite más bajo y decir que la subversión organizada sólo prospera en municipios con menos de 50.000 habitantes, o sea, allí donde los servicios estatales son más deficientes y la desesperación y el escepticismo de las gentes se convierten en estímulo de las posiciones políticas más radicales y de los procedimientos más extremos.

Los municipios en Colombia, con muy contadas excepciones, no proporcionan a sus habitantes mayores esperanzas de mejorar su vida y por esto la migración se ha dado en forma tan acelerada en los últimos treinta años como lo demuestran los censos de 1951, 1964, 1973 y la simple observación de nuestros grandes centros urbanos durante los últimos años. Municipios sin agua potable, sin alcantarillados, sin servicios telefónicos, con servicios deficientes de salud y educación no pueden ofrecer ventajas sobre el ambiente social, el ambiente político y las oportunidades de trabajo de los centros que atraen las migraciones. Como señalara Mc Greevey en 1971 “la migración absoluta de las familias de las regiones densamente pobladas en las montañas de Colombia ha sido mucho mayor que lo que lograría cualquier programa concebible de reforma agraria que pudiera adoptarse en las dos próximas décadas”.

Si bien el régimen territorial no es el único factor que determina la distribución espacial de la población, es fundamental considerar su importancia porque de la vitalidad administrativa de los municipios también dependen en alguna proporción los niveles de salario, las tasas de desempleo, los servicios educativos y otros factores que afectan la migración. Si se tiene en cuenta que las tasas más altas de migración se encuentran en los grupos de 15 a 25 años de edad se comprende que, además de otras razones económicas, es más difícil ahora para los jóvenes integrarse al contexto socio-cultural de las áreas rurales y de los pequeños municipios.

El municipio colombiano decae porque carece de funciones y de recursos. El constituyente de 1968 así lo comprendió cuando estableció que el legislador podría redistribuir libremente los servicios y los recursos entre las distintas entidades territoriales y cuando creó el sistema de transferencia a partir del situado fiscal y otros mecanismos similares en la administración Lleras Restrepo. Infortunadamente los esfuerzos iniciales se quedaron a mitad del camino y un examen del total de gastos del Estado demuestra que en 1981, la Nación a través de la Administración Central y los establecimientos públicos decidió el destino del 78 por ciento de los recursos; los departamentos y Bogotá apenas tuvieron poder decisorio en el 16 por ciento y todos los municipios del país tan sólo controlaron el 6 por ciento del gasto público. Esto sucede a pesar de las transferencias existentes. En tales condiciones, como lo señaló el Senador Jaime Castro en un trabajo prolongado por el ex Presidente Víctor Mosquera Chaux, “el municipio, la célula básica de la vida política y administrativa, la agrupación natural del hombre para su vida en sociedad, la estructura primaria para la organización de servicios comunes, no está cumpliendo su tarea en Colombia. Existe en los textos Legales, subsiste como realidad, pero administrativa y políticamente es un fracaso, no responde a las necesidades de las gentes. Ha ido perdiendo su contenido; la Nación como papel secante, ha ido absorbiendo su savia, la, ha despojado de recursos y de servicios”.

El senador Roberto Gerlein Echeverría en su ponencia para primer debate al proyecto de acto legislativo sobre elección de alcaldes en 1980 afirmó: “Quien conozca la organización administrativa y financiera del sector público sabe de las dificultades inmensas y de los trámites interminables que deben agotarse para conseguir el respaldo económico exigido por un proyecto cualquiera. Y ni qué decir si los programas suponen vinculación externa. Autorización de los Concejos, permiso de los Gobernadores, aceptación de Planeación Nacional y de la Oficina de Crédito Público del Ministerio de Hacienda, conformidad del Consejo de Ministros y resolución ejecutiva del Presidente de la República, son algunos de los centralistas valladores que la burocracia ha colocado en el complicado camino del progreso regional y municipal”.

La mayor parte de las funciones municipales está hoy en manos de los institutos descentralizados. La existencia de estos institutos corresponde a una etapa del desarrollo administrativo nacional y varios de ellos han cumplido una labor importante para las regiones y municipios; sin embargo, la Nación ha cambiado y en muchas regiones donde hace algunas décadas no se contaba con recursos humanos suficientes para atender mayores responsabilidades administrativas hoy es posible conseguir tales recursos por lo cual varios institutos descentralizados tienden a convertirse en intermediarios inútiles y contraproducentes que entorpecen la ejecución de los planes de desarrollo. Como señaló el doctor Belisario Betancur en su exposición en el Concejo de Medellín, al iniciar un ciclo de conferencias sobre la vida municipal “esos colosos tienen su cabeza en la capital y pocas decisiones se toman sin consultarla”.

El problema es lógicamente mayor para las zonas rurales de los municipios que para quienes viven en las cabeceras. Si los municipios son débiles, lo único relativamente fuerte en ellos es la cabecera donde se congregan los pocos servicios disponibles desde el mercado local hasta la Caja Agraria, el veterinario, el agrónomo, el médico, el sacerdote y el educador; la marginalidad extrema es la del campesino que lucha cuando puede por conquistar para su vereda las migajas del presupuesto local o el auxilio del parlamentario con el cual se disimula la ineficiencia de un sistema administrativo obsoleto y antidemocrático.

En el cuadro general del destino de las participaciones en el impuesto de ventas es oportuno hacer una corta alusión a la crisis de la seguridad social en el país y al déficit de las Cajas Seccionales de Previsión Social. Con muy contadas excepciones estas cajas se hallan al borde de la ruina y cada día resulta más difícil asegurar el pago puntual de las cesantías y jubilaciones de decenas de millares de empleados públicos y trabajadores oficiales. En la medida en que se acentúe el nuevo ciclo demográfico que inició el país desde cuando logró reducir las tasas de fecundidad, se incrementará en forma acelerada la población en edad de jubilación sin que existan los recursos necesarios para atender esos derechos fundamentales de los servidores del Estado. El problema afecta hoy a todos los niveles de la administración, pero en forma muy especial amenaza las administraciones departamentales como consecuencia de la Ley 43 de 1975 que al nacionalizar la educación secundaria creó falsas expectativas sobre el futuro de estas prestaciones. Es indispensable, dentro de las delicadas circunstancias actuales y futuras, crear mecanismos para que los departamentos organicen sus reservas con el fin de cumplir esta obligación y que, simultáneamente, la Nación incremente en forma gradual las transferencias con esta destinación específica.

 

Criterios del nuevo articulado

Como puede apreciarse en el nuevo articulado que propongo para el proyecto de ley, ha sido necesario modificar todo el texto original por dos razones, primero porque el Decreto 232 cambió las circunstancias que consideraron los ponentes en la Cámara, doctores Alí de Jesús Dalel Barón y Germán Villegas Villegas quienes aportaron una valiosa documentación sobre la materia y segundo porque la Ley 14 de 1983 sobre fortalecimiento de los fiscos departamentales y municipales creó nuevas condiciones para impulsar mecanismos más dinámicos que permiten trasladar a los municipos y a las asociaciones de éstos, aquellas funciones que ellos pueden ejercer con más eficiencia que la Nación, siempre que esta les traslade recursos con tal fin.

En forma muy resumida considero que las características del nuevo proyecto de ley son:

  1. a) Establecer el incremento progresivo de la participación en el impuesto a las ventas.

Desde la Ley 33 de 1968 se dispuso que la cesión del impuesto a las ventas sería del 30 por ciento a partir de 1971, después de un proceso gradual que comenzó en 1969. Al cabo de doce años, a pesar de la transferencia, los municipios no han incrementado su participación en el total de gastos de la Nación y la estructura centralista del Estado colombiano en vez de moderarse se ha vuelto mucho más rígida. Es necesario, entonces, aumentar al 50 por ciento la participación en el producto del impuesto, lo cual no es posible hacerlo en forma inmediata porque los problemas fiscales de 1983 y 1984 no lo permiten y, además, porque es más adecuado para los fines de esta iniciativa que los municipios reciban en forma progresiva las mayores participaciones de modo que puedan preparar planes de inversión de estos nuevos recursos y mejorar su capacidad administrativa y de gestión.

  1. b) Se establecen tres categorías de municipios y se aseguran mayores participaciones en el impuesto a las ventas para los que tienen menos de 100.000 habitantes.

Desde la reforma de 1968 se ha discutido mucho el tema de la categorización de los municipios. En teoría, como lo propone el Centro de Estudios Interdisciplinarios de desarrollo regional, CIDER, de la Universidad de Los Andes, se considera que una categorización ideal debe tener en cuenta los aspectos demográficos (población total del municipio, población urbana y rural, tasas de crecimiento, proyecciones de población y composición de población); los aspectos socio-económicos (ingreso per cápita, población económicamente activa, desempleo, número de establecimientos bancarios tasas de escolaridad, número de viviendas urbanas y rurales, etc…), los aspectos fiscales (ingresos totales del municipio, ingresos tributarios, composición del gasto municipal, cuantía del impuesto predial, etc…), y los aspectos de servicios (cobertura de los servicios de acueducto, alcantarillado y energía, densidad del servicio telefónico, cupos escolares en los distintos niveles, número de camas hospitalarias, etc…).

En la práctica todos los investigadores se han encontrado con graves dificultades estadísticas y con problemas sobre la información disponible a nivel municipal; por el momento, al menos desde el punto de vista de las transferencias, resulta lo más aconsejable acudir a los índices de población mientras el país mejora su infraestructura informativa municipal para establecer el más justo sistema posible de compensaciones interterritoriales como lo han logrado otros países. Existe el peligro de quedarse indefinidamente a la espera del sistema ideal y mientras tanto no se aplicarían ni siquiera los indicadores de población para distinguir algunas categorías de municipios.

Es importante destacar la situación de los municipios que tenían menos de 100.000 habitantes en 1973, según el censo de tal año, porque allí se hallaba el 60.4 por ciento de la población del país y hoy seguramente más de la mitad de la población nacional todavía vive en municipios de este tamaño. Cualquiera que recorra a Colombia sabe que estos municipios padecen graves problemas de infraestructura física y social y que él éxito de cualquier plan de desarrollo también se medirá por las transformaciones que logre determinar en la vida de esta clase de municipios.

En el cuadro siguiente se puede apreciar la distribución de la población según el censo de 1973.

Con más de 500.000 habitantes: Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla.

De 200.000 a 500.000 habitantes: Cartagena, Bucaramanga, Cúcuta, Manizales, Pereira e Ibagué.

De 100.000 a 200.000 habitantes: Santa Marta, Valledupar, Montería, Palmira, Neiva, Pasto, Armenia, Barrancabermeja, Buenaventura, Tuluá, Ciénaga, Bello e Itagüí.

De 50.000 a 100.000 habitantes: Envigado, Soledad, Carmen de Bolívar, Magangué, Tunja, Duitama, Sogamoso, Popayán, Lorica, Sahagún, Girardot, Quibdó, Uribia, Sincelejo, Plato, Villavicencio, Ipiales, Calarcá, Tumaco, Ocaña, Pamplona, Buga, Cartago y Sevilla.

Teniendo en cuenta la evolución de estos municipios en los últimos diez años y el criterio creado por el propio Gobierno en el Decreto 232 al establecer tres categorías de municipios para definir las retenciones con destino a los FER (los mayores de 500.000 habitantes, los que tienen más de 100.000 habitantes y los que tienen menos de 100.000), lo cual obedece a la idea de que las dos primeras categorías tienen mayor capacidad tributaria que la tercera, es oportuno consolidar estas tres categorías, las cuales corresponden también en términos generales, a los principales aspectos socio-económicos y de servicios que podrían tenerse en cuenta en una categorización más completa de los municipios.

En los municipios que tienen más de 500.000 habitantes hay problemas graves creados por el marginalismo urbano que justifican mantenerlos y aumentarles alguna participación en el impuesto a las ventas, sin prescindir de la retención con destino a los FER que creó el Decreto 232. El proyecto de ley propone elevar del 25 al 26 por ciento y luego al 27 y al 28 por ciento las participaciones en el producto del impuesto que se distribuirían entre Bogotá y los municipios de los departamentos.

En forma adicional y por razones similares a las anteriores, a los municipios que tienen entre 100.000 y 200.000 habitantes se les reconoce la posibilidad de participar con los municipios que tienen menos de 100.000 habitantes en la distribución del 1 al 5 por ciento del producto total de impuesto para fortalecerlos como ciudades intermedias que cumplen importantes funciones regionales y cuyo desarrollo aliviaría la presión demográfica sobre las principales ciudades.

Finalmente, los municipios que tienen me-nos de 100.000 habitantes tendrán derecho a una tercera participación en la distribución del 1 al 8.9 por ciento del impuesto a las ventas habida cuenta de sus problemas especiales de atraso urbano y rural.

  1. c) Se obliga a los municipios a elaborar planes de inversión para atender determinadas funciones y a cumplir con varios requisitos y contraprestaciones.

Es necesario que la transferencia del impuesto a las ventas deje de ser incondicional y que obligue a los municipios favorecidos a cumplir con determinados requisitos. Con lo uno se busca evitar que los municipios abandonen todo esfuerzo tributario local y con lo otro se pretende asegurar el mejor empleo posible de los recursos cedidos para que no alimenten las burocracias locales y para defender los derechos de las zonas rurales a recibir beneficios por la transferencia que hace la Nación.

El censo de 1973 indicó que los municipios cuya población es de mayoría rural son 776 y los de mayoría urbana 109. Entre aquellos tan sólo uno —Ciénaga— figura entre los municipios con más de 100.000 habitantes y seis —Carmen de Bolívar, Magangué, Lorica, Sahagún, Uribia y Plato– pasan de los 50.000 habitantes. El mismo censo establece que 52 municipios entre 20.000 y 50.000 habitantes tienen la mayor parte de su población en las zonas urbanas. Para un caso y para el otro el proyecto busca asegurar porcentajes obligatorios en favor de las zonas rurales.

Con el fin de evitar la pereza fiscal que tanto preocupó a la Misión Wiesner-BIRD, el proyecto dispone que los municipios deberán aumentar los ingresos de origen local por lo menos el 50 por ciento del incremento del índice nacional de precios al consumidor elaborado por el DANE. Esta cifra es razonable porque guarda relación con los recaudos previsibles por concepto del impuesto predial, según lo dispuesto en la Ley 14 de 1983 y porque, además, obliga a los municipios a no refugiarse en la mentalidad evasora tradicional.

  1. d) Atención especial a determinadas inversiones públicas y desmonte gradual del presupuesto de inversiones de los institutos descentralizados.

Al hacer un examen de la infraestructura física y social de los municipios colombianos se llega entre otras a las siguientes conclusiones:

  1. Cobertura de acueductos y alcantarillados. Según los estudios de Planeación Nacional sobre el “estado sanitario en las cabeceras municipales”, la cobertura promedio del servicio de acueducto en las zonas urbanas se halla en torno del 72 por ciento y en el caso del alcantarillado no llega al 50 por ciento. El problema es crítico en la Costa Atlántica y se torna más grave si se piensa que tan sólo en 216 municipios se consume agua potable, es decir, sometida a tratamientos que garanticen su total confiabilidad mientras que en 755 municipios del país el agua no es potable pues o no se le somete a ningún tratamiento o apenas es objeto de modestas operaciones que no dan confiabilidad sobre sus condiciones sanitarias.

Actualmente el INSFOPAL administra los acueductos de 442 municipios y el INAS otros 154. En total 205 municipios administran sus propios acueductos y la cobertura de INSFOPAL y el INAS sólo comprende el 24.1 por ciento de la población urbana del país mientras que el 71 por ciento de los habitantes de las zonas urbanas consume agua provista por Empresas Públicas Municipales o por los municipios en forma directa.

Estas cifras no incluyen la población rural que sólo excepcionalmente dispone de servicios de acueducto y consume agua que no ha sido sometida a tratamiento alguno.

  1. Electrificación. El estudio de Planeación Nacional sobre los municipios y localidades del país que disponen de energía eléctrica, elaborado hace un año, establece que prácticamente no llegan a 50 los municipios del país que están totalmente electrificados o sea que todos sus corregimientos y la mayoría de las veredas cuentan con servicio de energía eléctrica. En los demás municipios, o sea, 920 municipios, casi todas las cabeceras tienen el servicio, pero, la mayoría de las veredas no cuentan con él.
  2. Telefonía local. En un estudio sobre telefonía local automática se ha establecido que tan sólo 80 municipios del país tienen una densidad telefónica superior al 5 por ciento es decir, la cifra que resulta de dividir el número de líneas instaladas por la población del área multiplicada por cien. Este índice no es el óptimo y a pesar de ser muy bajo no llegan a tenerlo ciudades como Cartagena, Ibagué, Santa Marta, Montería, Valledupar, Pasto, Popayán, Buenaventura, Villavicencio, Tuluá, Duitama, Sincelejo, Barrancabermeja y Zipaquirá. En contraste sí lo tienen municipios como Quimbaya, Guamo, Salamina, San Gil, Cáqueza, Puerto Carreño, Sasaima, Bahía Solano y Mitú para citar algunos casos.
  3. Caminos vecinales. Otro documento de Planeación Nacional indica la magnitud en que los Departamentos del país están servidos o cruzados por vías en proporción al área en explotación, es decir, la frontera agropecuaria. Según este estudio mientras Quindío, Valle y Risaralda logran índices aceptables, los Departamentos de Nariño, Cundinamarca, Caldas y Atlántico se hallan en condiciones regulares; Cauca, Guajira, Huila, Norte de Santander, Santander, Tolima y Boyacá tienen mala comunicación vial y los demás se encuentran en pésimas circunstancias, es decir, Antioquia, Sucre, Chocó, Cesar, Córdoba, Magdalena, Bolívar y Meta.
  4. Educación y salud. Una simple mirada al presupuesto de 1984 que acaba de aprobar el Congreso permite apreciar la situación. Para la construcción y el mantenimiento de los edificios educativos de primaria y secundaria el ICCE contará apenas con $419 millones y para la construcción de hospitales locales en el Fondo Nacional Hospitalario dispondrán de sólo $259 millones y aun cuando parezca inverosímil, el presupuesto nacional de 1984 para puestos y centros de salud tan sólo prevé $10 millones.

El inventario de necesidades municipales es interminable si se piensa no sólo en los servicios públicos y sociales mínimos sino en la pavimentación de calles, la construcción de plazas de mercado, el tratamiento y eliminación de basuras, la construcción de campos e instalaciones deportivas, los ancianatos, etc. Para atender todos estos problemas los municipios no tienen, en las condiciones fiscales y administrativas actuales, esperanza alguna. Sus propios recursos son insuficientes por razones ampliamente conocidas, así se espere algún modesto incremento de los mismos gracias a la Ley 14 de 1983 y en cuanto a las inversiones que la Nación realice a través de los institutos descentralizados, las perspectivas son casi nulas. En el presupuesto de Insfopal para 1984 aparece una partida de $60 millones para atender un programa de servicios públicos urbanos en todo el país que se distribuye así: para plazas de mercado $23 millones; para mataderos $12 millones; para el plan nacional de recolección de basura $30 millones.

En cuanto al problema de acueductos y alcantarillados, el INSFOPAL y el INAS disponen tan sólo de $2.340 millones para atender las necesidades urbanas y rurales de 596 municipios, es decir, una suma con la cual apenas se podría solucionar la difícil situación de 40 o 50 municipios.

Lo que plantea el nuevo articulado es trasladar a los municipios estas funciones y dotarlos de los recursos para que puedan cumplirlas. Este es el mismo criterio que orienta las conclusiones del Senador Jaime Castro en sus documentos sobre “la democracia local”; el mismo criterio también señalado por el congreso del Nuevo Liberalismo sobre la democracia local que tuvo lugar en Manizales en septiembre último y el mismo que propuso el doctor Belisario Betancur cuando dijo en la exposición en el Concejo de Medellín antes citada: “Los Departamentos y Municipios colombianos son tratados como minusválidos relegados a un segundo plano. Sus recursos muestran pequeños aumentos y las dificultades que se les plantean para obtener crédito son inmensas, lo que los ha obligado a desprenderse de funciones básicas, que como la educación, la salud, la vivienda, los servicios públicos y las vías de comunicación, son típicamente mejor realizadas al nivel regional y municipal, por la capacidad creadora de la comunidad”. Luego agregó el doctor Betancur: “Interpreto que una política de descentralización tiene que basarse en el fortalecimiento de los departamentos y municipios, mediante la asignación de esas funciones y de los recursos que resulten necesarios para cumplirlas”.

La suma de las partidas del Presupuesto Nacional que se destinan a los municipios a través de los institutos descentralizados para gastos de inversión fácilmente puede pasar de $8.000 millones en 1984; de lo que se trata, en el fondo, es de establecer si tales recursos serían mejor aprovechados directamente por las administraciones locales o a través de la intervención poco coordinada de institutos descentralizados nacionales para la prestación de servicios. El criterio que el ponente somete a la consideración de la Comisión Tercera es definitivamente el primero porque corresponde al espíritu de la democracia local, porque asegura el uso más eficiente de los recursos y porque le devuelve a los municipios la posibilidad real de asumir sus funciones fundamentales. Son los criterios del propio constituyente de 1968 propuestos por el Presidente Carlos Lleras Restrepo que abrió el camino de la modernización del régimen territorial sin que hasta la fecha el legislador haya desarrollado en normas específicas los principios que allí fueron señalados.

 

Notas finales:

El argumento más frecuente contra este criterio es el de sostener que los municipios no son capaces de administrar sus problemas. La idea podría tener fundamento hace veinte años cuando no había recursos humanos suficientes, pero hoy carece de todo sentido desconocerles a los municipios esa posibilidad cuando la Nación tiene más de 300.000 personas con títulos universitarios y se encuentran en las aulas otras 300.000 que terminarán sus estudios antes de 1990. Claro que muchos municipios necesitan asesoría técnica y asesoría de gestión y para ello lo razonable es asignarle a la Escuela Superior de Administración Pública recursos para que apoye a los municipios en la realización de reformas administrativas en las áreas de estructuras, organización personal, fiscal, sistemas de recuperación de información, asesoría de gestión e implementación de todos los procedimientos y sistemas que resulten aconsejables.

En cuanto a la puntualidad de los giros, fue la Misión de Finanzas Intergubernamentales la que denunció el problema que ha significado la burla del derecho real de los municipios a participar en el impuesto de las ventas. La fórmula propuesta en el nuevo articulado es viable como garantía de la efectividad de la transferencia.

Por todo lo expuesto me permito proponer a los honorables Senadores miembros de la Comisión Tercera Constitucional: dese primer debate al Proyecto de ley número 23 de 1982, “por la cual se dictan normas sobre la cesión de impuestos a las ventas”, con las modificaciones que se proponen en el nuevo texto del articulado.

Luis Carlos Galán, ponente.

 

Pliego de modificaciones

al Proyecto de ley número 23 Cámara 82 y número 172 Senado 82 (texto nuevo) “por la cual se dictan normas sobre la cesión de impuestos a las ventas”.

 

El Congreso de la República de Colombia

Decreta:

Artículo primero. A partir de la vigencia fiscal de 1985, la participación en el impuesto a las ventas de que tratan las Leyes 33 de 1968, 46 de 1971, 22 de 1973 y 43 de 1975 y el Decreto 232 de 1983, se incrementará progresivamente hasta representar el 50 por ciento del producto anual del impuesto. Este incremento se cumplirá en la siguiente forma: en 1985, la Nación cederá el 33,5 por ciento del producto anual del impuesto a las ventas; en 1986, el 37 por ciento; en 1987, el 41,5 por ciento; en 1988, el 45 por ciento y de 1989 en adelante el 50 por ciento del producto anual del impuesto.

Artículo segundo. A partir de la vigencia fiscal de 1985, la participación en el impuesto a las ventas será asignada así:

  1. a) Un porcentaje que crecerá progresivamente hasta 1989 para distribuir entre el Distrito Especial de Bogotá y todos los municipios de los departamentos y será girado por la Nación a ellos para atender gastos de funcionamiento y de inversión;
  2. b) Un porcentaje que crecerá progresivamente hasta 1989 se distribuirá entre los municipios de los departamentos cuya población sea de menos de 200.000 habitantes, según el censo de 1973, elaborado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística — DANE, y será girado por la Nación a ellos para atender gastos de inversión;
  3. c) Un porcentaje que crecerá progresivamente hasta 1989 se distribuirá entre los municipios de los departamentos cuya población sea de menos de 100.000 habitantes, según el censo de 1973, y será girado por la Nación a ellos para atender gastos de inversión;
  4. d) Un porcentaje que crecerá progresivamente hasta 1989 se distribuirá entre las Intendencias y Comisarías y será girado directamente por la Nación a las tesorerías intendenciales y comisariales para atender gastos de funcionamiento y de inversión;
  5. e) Un porcentaje que crecerá progresivamente hasta 1989 para los departamentos con destino a las cajas de previsión seccionales o para los presupuestos de éstos cuando atiendan directamente el pago de las prestaciones sociales. Este porcentaje no se podrá utilizar en fines distintos a los planes de seguridad social y la atención del pago de cesantías y jubilaciones:
  6. f) El 0,1 por ciento para la Escuela Superior de Administración Pública con destino a los programas de asesoría técnica administrativa, asesoría de gestión, investigación, formación y adiestramiento de funcionarios locales y concejales en los municipios de los Territorios Nacionales y los departamentos.

Parágrafo. El porcentaje al que se refiere el literal a) del presente artículo será el siguiente: en 1985 y 1986 el 26 por ciento del producto anual del impuesto de ventas; en 1987 y 1988 el 27 por ciento del producto anual y de 1989 en adelante el 28 por ciento del producto anual del impuesto de ventas.

El porcentaje al que se refiere el literal b) del presente artículo será el siguiente; en 1985, el 1 por ciento del producto anual del impuesto de ventas, en 1986 el 2 por ciento del producto anual; en 1987, el 3 por ciento del producto anual, en 1988, el 4 por ciento del producto anual y de 1989 en adelante el 5 por ciento del producto anual del impuesto de ventas.

El porcentaje al que se refiere el literal c) del presente artículo será el siguiente; en 1985, el 1 por ciento del producto anual del impuesto de ventas; en 1986, el 3 por ciento del producto anual; en 1987, el 5 por ciento del producto anual; en 1988, el 7 por ciento del producto anual y de 1889 en adelante, el 8,9 por ciento del producto anual del impuesto de ventas.

El porcentaje al que se refiere el literal d) del presente artículo será el siguiente: en 1985, el 1,6 por ciento del producto anual del impuesto de ventas; en 1986, el 1,7 por ciento del producto anual; en 1987, el 1,8 por ciento del producto anual, en 1988, el 1.9 por ciento del producto anual y de 1989 en adelante el 2 por ciento del producto anual del impuesto de ventas.

El porcentaje al que se refiere el literal e) del presente artículo será el siguiente: en 1985, el 3,8 por ciento del producto anual del impuesto de ventas; en 1986, el 4,2 por ciento del producto anual; en 1987, el 4,6 por ciento del producto anual; en 1988, el 5 por ciento del producto anual y de 1989 en adelante el 6 por ciento del producto anual del impuesto a las ventas.

Artículo tercero. Para la distribución de la participación en el impuesto a las ventas de que tratan los literales a), b), c) y e) del artículo anterior, el 30 por ciento de la misma se asignará por partes iguales entre el Distrito Especial de Bogotá y los departamentos y el 70 por ciento restante proporcionalmente a la población de estas entidades territoriales, conforme al censo de 1973 elaborado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística.

La participación prevista en el literal d) se distribuirá por partes iguales entre las intendencias y las comisarías, cualquiera que sea su población.

Artículo cuarto. De las transferencias que deban hacerse por concepto de la participación del impuesto a las ventas al Distrito Especial de Bogotá y a los municipios de los departamentos, la Nación hará las siguientes retenciones.

  1. Para municipios entre 100.000 y 500.000 habitantes en 1984 el 20 por ciento y a partir de 1985 el 25 por ciento.
  2. Para municipios de más de 500.000 habitantes en 1981 el 30 por ciento y a partir de 1985 el 50 por ciento.

Las sumas retenidas serán giradas directamente por la Nación a los Fondos Educativos Regionales, FER, del Distrito Especial de Bogotá o del departamento al que pertenezcan los respectivos municipios.

Artículo quinto. El Departamento Administrativo de Intendencias y Comisarías, DAINCO, elaborará conjuntamente con éstas sus planes y programas de obras públicas y de desarrollo económico y social para la utilización de los recursos de la participación en el impuesto a las ventas de que trata esta ley, pudiéndose asignar hasta un 20 por ciento al año para gastos de funcionamiento.

Artículo sexto. Los municipios señalados en los literales b) y c) del artículo segundo de la presente ley, elaborarán planes y programas de obras públicas y de desarrollo económico y social para la utilización de los recursos de la participación en el impuesto a las ventas de que trata esta ley, los cuales sólo podrán destinarse a los siguientes gastos de inversión:

  1. a) Construcción, ampliación y mantenimiento de acueductos y alcantarillados, jagüeyes, pozos, letrinas, plantas de tratamientos y redes;
  2. b) Construcción, pavimentación y remodelación de calles;
  3. c) Construcción y mantenimiento de carreteras veredales, caminos vecinales, puentes y puertos fluviales;
  4. d) Construcción y mantenimiento de centrales de transporte;
  5. e) Construcción, conservación y mantenimiento de los aeropuertos en las poblaciones menores de 50.000 habitantes según el censo de 1973;
  6. f) Construcción, mantenimiento y dotación de los planteles educativos oficiales de primaria y secundaria;
  7. g) Construcción, mantenimiento y dotación de hospitales locales, puestos de salud y ancianatos;
  8. h) Construcción y remodelación de casas de gobierno municipales;
  9. i) Mantenimiento de edificios nacionales en los municipios menores de 200.000 habitantes según el censo de 1973;
  10. j) Construcción, remodelación y mantenimiento de plazas de mercado y plazas de ferias;
  11. k) Tratamiento y eliminación de basuras;
  12. l) Extensión de la red electrificadora en zonas urbanas y rurales.
  13. ll) Construcción, remodelación y mantenimiento de campos e instalaciones deportivas y parques;
  14. m) Programas de reforestación;
  15. n) Auxilios a Juntas de Acción Comunal para infraestructura y equipo de educación, vías de comunicación, salud, acueductos y alcantarillados, electrificación y campos deportivos;
  16. o) Empresas telefónicas locales.

Artículo séptimo. En los municipios donde, según el censo de 1973, la mayoría de la población está localizada fuera de la cabecera municipal, será obligatorio invertir al menos el 50 por ciento de la participación del impuesto de ventas en las zonas rurales. En los municipios menores de 100.000 habitantes donde la mayoría de la población vive en la cabecera según el censo de 1973, será obligatorio invertir al menos el 25 por ciento de la participación del impuesto de ventas en las zonas rurales. La Nación retendrá, en el año inmediatamente siguiente, el 25 por ciento de tal participación al municipio que incumpliere esta obligación.

Artículo octavo. La Nación también retendrá el 25 por ciento de la participación en el impuesto de ventas a cualquier municipio si no ha cumplido con una de las siguientes condiciones:

  1. a) Haber incrementado los demás ingresos locales en un porcentaje no inferior al 50 por ciento del incremento del índice nacional de precios al consumidor que determine el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, para el período comprendido entre el 1o. de enero del respectivo año y la misma fecha del año anterior.
  2. b) Haber ejecutado en el año anterior un presupuesto municipal en el que los recursos provenientes de la participación en el impuesto de ventas no hayan excedido de los siguientes límites: el 15 por ciento en el caso de los municipios con más de 500.000 habitantes según el censo de 1973.

El 20 por ciento en el caso de los municipios entre 200.000 y 500.000 habitantes.

El 25 por ciento en el caso de los municipios entre 100.000 y 200.000 habitantes.

El 50 por ciento en el caso de los municipios entre 50.000 y 100.000 habitantes.

El 65 por ciento en el caso de los municipios entre 20.000 y 50.000 habitantes.

El 75 por ciento en el caso de los municipios menores de 20.000 habitantes.

Artículo noveno. En el primer bimestre de cada año, los municipios deberán acreditar ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público el cumplimiento de las obligaciones señaladas en los artículos once y doce de la presente ley.

Artículo décimo. Las sumas retenidas en virtud de lo dispuesto por los artículos séptimo y octavo serán giradas directamente por la Nación a los Fondos Educativos Regionales, FER, del Distrito Especial de Bogotá o del departamento al que pertenezcan los respectivos municipios.

Artículo once. A partir de la vigencia fiscal de 1985, la Nación reducirá progresivamente las apropiaciones para atender los presupuestos de inversión del Instituto Colombiano de Construcciones Escolares, el Instituto de Fomento Municipal, el Instituto Nacional de Salud, el Fondo Nacional de Caminos Vecinales, el Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte, el Fondo de Inmuebles Nacionales, el Instituto Nacional del Transporte, el Fondo Hospitalario Nacional, el Fondo Aeronáutico Nacional y el Fondo de Desarrollo Comunal en aquellos programas de presupuesto nacional que se refieren a las funciones de competencia municipal señaladas en el artículo sexto de la presente ley. Estas reducciones no podían afectar las asignaciones presupuestales que constituyen contrapartidas de empréstitos internacionales vigentes o atiendan al servicio de la deuda interna y externa.

Artículo doce. Los municipios que como consecuencia de lo dispuesto en el Decreto 232 de 1983 reciban en las vigencias fiscales de 1983 y siguientes, participaciones en el impuesto de ventas inferiores a las de 1982, tendrán derecho a que la Nación les reconozca esa diferencia para que las sumas asignadas a tales municipios como participación del impuesto de ventas sean por lo menos iguales a las de 1982.

Artículo trece. El Ministerio de Hacienda transferirá directamente a los municipios las participaciones en el impuesto de ventas sobre la base de seis cuotas bimestrales calculadas según estimativos de apropiaciones. La primera cuota bimestral de cada año deberá incluirse en el acuerdo de gastos a más tardar en el mes de marzo y el pago de la misma deberá hacerse en el mes de abril. Las demás cuotas bimestrales deberán incluirse en el acuerdo de gastos en el mes siguiente al vencimiento del respectivo bimestre.

Artículo catorce. Autorízase al Gobierno Nacional para realizar las operaciones presupuestales necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en la presente ley.

Artículo quince. La presente ley rige desde su sanción y deroga las disposiciones que le sean contrarias,

Presentado por:

Luis Carlos Galán
Senador ponente

 

Proyecto de Ley Número 172 Senado de 1982

(Texto aprobado en el Senado)

por la cual se dictan normas sobre la cesión de impuesto a las ventas

El Congreso de la República de Colombia,

Decreta:

Artículo primero. A partir de la vigencia fiscal de 1985 la participación en el impuesto a las ventas de que tratan las Leyes 33 de 1968, 46 de 1971, 22 de 1973 y 43 de 1975 y el Decreto 232 de 1983, se incrementará progresivamente hasta representar el 50 por ciento del producto anual del impuesto. Este incremento se cumplirá en la siguiente forma: en 1985, la Nación cederá el 33,5 por ciento del producto anual del impuesto a las ventas; en 1986, el 37 por ciento; en 1987, el 41,5 por ciento; en 1988, el 45 por ciento y de 1989 en adelante el 50 por ciento del producto anual del impuesto.

Artículo segundo. A partir de la vigencia fiscal de 1985 la participación en el impuesto a las ventas será asignada así:

  1. a) Un porcentaje que crecerá progresivamente hasta 1989 para distribuir entre el Distrito Especial de Bogotá y todos los municipios de los departamentos.
  2. b) Un porcentaje que crecerá progresivamente hasta 1989 se distribuirá entre los municipios de los departamentos cuya población sea de menos de 200.000 habitantes;
  3. c) Un porcentaje que crecerá progresivamente hasta 1989 se distribuirá entre los municipios de los departamentos cuya población sea de menos de 100.000 habitantes;
  4. d) Un porcentaje que crecerá progresivamente hasta 1989 se distribuirá entre los municipios de las intendencias y comisarías y los corregimientos intendenciales y comisariales;
  5. e) Un porcentaje que crecerá progresivamente hasta 1989 para los departamentos con destino a las Cajas Seccionales de Previsión o para los presupuestos de éstos cuando atiendan directamente el pago de las prestaciones sociales. Este porcentaje no se podrá utilizar en fines distintos a los planes de seguridad social y la atención del pago de cesantías y jubilaciones.
  6. f) El 0.1 por ciento para la Escuela Superior de Administración Pública con destino a los programas de asesoría técnica administrativa, asesoría de gestión, investigación, formación y adiestramiento de funcionarios locales y concejales en los municipios de los territorios nacionales y los departamentos. La Escuela Superior de Administración Pública cumplirá esta función mediante contratos con universidades oficiales.

Artículo tercero. A partir de la vigencia fiscal de 1985 los municipios de todo el país y los corregimientos intendenciales y comisariales tendrán que destinar al menos el 60 por ciento de los recursos provenientes de la participación en el impuesto a las ventas a gastos de inversión. Cada año se incrementará este porcentaje de manera que en 1986 el mínimo obligatorio será el 70 por ciento; en 1987 el 80 por ciento; en 1988, el 90 por ciento y de 1989 en adelante el 100 por ciento.

Artículo cuarto. El porcentaje al que se refiere el literal a) del artículo 2o., será el siguiente: en 1985 y 1986 el 26 por ciento del producto anual del impuesto de ventas; en 1987 y 1988, el 27 por ciento del producto anual y de 1989 en adelante, el 28 por ciento del producto anual del impuesto de ventas.

El porcentaje al que se refiere el literal b) del artículo 2o., será el siguiente: en 1985, el 1 por ciento del producto anual del impuesto de ventas; en 1986, el 2 por ciento del producto anual; en 1987, el 3 por ciento del producto anual; en 1988, el 4 por ciento del producto anual y de 1989 en adelante, el 5 por ciento del producto anual del impuesto de ventas.

El porcentaje al que se refiere el literal c) del artículo 2o. será el siguiente: en 1985; el 1 por ciento del producto anual del impuesto de ventas; en 1986, el 3 por ciento del producto anual; en 1987, el 5 por ciento del producto anual; en 1988, el 7 por ciento del producto anual y de 1989 en adelante, el 8.9 por ciento del producto anual del impuesto de ventas.

El porcentaje al que se refiere el literal d) del artículo 2o., será el siguiente: en 1985, el 1.6 por ciento del producto anual de impuesto a las ventas; en 1986, el 1.7 por ciento del producto anual; en 1987, el 1.8 por ciento del producto anual; en 1988, el 1.9 por ciento del producto anual y de 1989 en adelante, el 2 por ciento del producto anual del impuesto de ventas.

El porcentaje al que se refiere el literal e) del artículo 2o. será el siguiente: en 1985, el 3.8 por ciento del producto anual del impuesto de ventas; en 1986, el 4.2 por ciento del producto anual; en 1987, el 4.6 por ciento del producto anual; en 1988, el 5 por ciento del producto anual y de 1989 en adelante, el 6 por ciento del producto anual del impuesto a las ventas.

Artículo quinto. Para la distribución de la participación en el impuesto a las ventas de que tratan los literales a), b), c), y e) del artículo 2o., el 30 por ciento de la misma se asignará por partes iguales entre el Distrito Especial de Bogotá y los departamentos y el 70 por ciento restante proporcionalmente a la población de estas entidades territoriales. Igualmente la participación prevista en el literal d), se distribuirá así: el 30 por ciento por partes iguales entre las intendencias y las comisarías y el 70 por ciento restante proporcionalmente a su población.

Artículo sexto. De las transferencias que deban hacerse por concepto de la participación en el impuesto a las ventas al Distrito Especial de Bogotá y a los municipios de los departamentos, la Nación hará las siguientes retenciones:

  1. Para municipios entre 100.000 y 500.000 habitantes en 1984 el 20 por ciento y a partir de 1985 el 25 por ciento.
  2. Para municipios de más de 500.000 habitantes en 1984 el 30 por ciento y a partir de 1985 el 50 por ciento.

Las sumas retenidas serán giradas directamente por la Nación a los Fondos Educativos Regionales, FER, del Distrito Especial de Bogotá, o del departamento al que pertenezcan los respectivos municipios.

Artículo séptimo. De las sumas que conforme el artículo 5o. de esta ley deban distribuirse entre los municipios y corregimientos de cada una de las in-tendencias y comisarías, el Gobierno Nacional señalará el porcentaje que debe girarse a las respectivas Cajas, Seccionales de Previsión o a los presupuestos de las Intendencias y comisarías cuando éstos se encarguen directamente de la ejecución de programas de seguridad social y del pago de cesantías y jubilaciones.

Artículo octavo. Los planes, programas y proyectos de desarrollo económico y social y de obras públicas que adopten los municipios de las intendencias y comisarías para la inversión de los recursos que perciban por concepto de su participación en el impuesto a las ventas deberán ser aprobados por el Departamento Administrativo de Intendencias y Comisarías.

Esta misma entidad elaborará y aprobará los programas de desarrollo económico y social y de obras públicas que deben ejecutarse en los corregimientos intendenciales y comisariales con cargo a los recursos que a éstos correspondan por su participación en el impuesto nacional a las ventas. Los programas y obras que se adopten para estos corregimientos podrán tener carácter regional, es decir, beneficiar a varias de dichas entidades territoriales.

Artículo noveno. Los municipios señalados en los literales b), c) y d) del artículo 2o. de la presente ley, elaborarán planes y programas de obras públicas y de desarrollo económico y social para la utilización de los recursos de la participación en el impuesto a las ventas de que trata esta ley, los cuales sólo podrán destinarse a los siguientes gastos de inversión.

  1. a) Construcción, ampliación y mantenimiento de acueductos y alcantarillados, jagüeyes, pozos, letrinas, plantas de tratamiento y redes;
  2. b) Construcción, pavimentación y remodelación de calles;
  3. c) Construcción y conservación de carreteras veredales, caminos vecinales, puentes y puertos fluviales
  4. d) Construcción y conservación de centrales de transporte;
  5. e) Construcción, mantenimiento de la planta física y dotación de los planteles educativos oficiales de primaria y secundaria;
  6. f) Construcción, mantenimiento de la planta física y dotación de puestos de salud y ancianatos.
  7. g) Construcción y remodelación de casas de gobierno municipales y casas de cultura;
  8. h) Construcción, remodelación y mantenimiento de plazas de mercado y plazas de ferias;
  9. i) Tratamiento y disposición final de basuras;
  10. j) Extensión de la red de electrificación en zonas urbanas y rurales;
  11. k) Construcción, remodelación y mantenimiento de campos e instalaciones deportivas y parques;
  12. l) Programas de reforestación.

Artículo décimo. Si las obras a que se refiere el artículo anterior fueren ejecutadas mancomunadamente por varios municipios, la asociación que para el efecto creen, recibirá como aporte de la Nación, una suma por lo menos igual a la mitad de aquella que efectivamente invirtiere.

Artículo undécimo. En los municipios donde la mayoría de la población está localizada fuera de la cabecera municipal, será obligatorio invertir al menos el 50 por ciento de la participación del impuesto de ventas en las zonas rurales. En los municipios menores de 100.000 habitantes donde la mayoría de la población vive en la cabecera será obligatorio invertir al menos el 25 por ciento de la participación del impuesto de ventas en las zonas rurales.

Artículo decimosegundo. La Nación retendrá el 25 por ciento de la participación en el impuesto de ventas a cualquier municipio si no ha incrementado anualmente los demás ingresos locales en un porcentaje no inferior al 50 por ciento del incremento del índice nacional de precios al consumidor que determine el Departamento Administrativo Nacional de Estadística para el período comprendido entre el lo. de enero del respectivo año y la misma fecha del año anterior.

Las respectivas contralorías municipales o departamentales, según el caso, certificarán ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público el incremento de los ingresos locales a que se refiere este artículo.

Artículo decimotercero. Las sumas retenidas en virtud de lo dispuesto en el artículo anterior, serán giradas directamente por la Nación a los Fondos Educativos Regionales, FER, del Distrito Especial de Bogotá o del departamento al que pertenezcan los respectivos municipios.

Artículo decimocuarto. A partir de la vigencia fiscal de 1985, la Nación reducirá gradualmente las apropiaciones para atender los presupuestos de inversión del Instituto Colombiano de Construcciones Escolares, el Instituto de Fomento Municipal, el Instituto Nacional de Salud, el Fondo Nacional de Caminos Vecinales, el Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte, y el Fondo de Desarrollo Comunal en aquellos programas de presupuesto nacional que se refieren a las funciones de competencia municipal señaladas en el artículo 9o. de la presente ley. Estas reducciones no podrán afectar las asignaciones presupuestales que constituyen contrapartidas de empréstitos internacionales vigentes o atiendan al servicio de la deuda interna y externa.

Artículo decimoquinto. Los municipios que como consecuencia de lo dispuesto en el Decreto 232 de 1983 reciban en las vigencias fiscales de 1983 y siguientes participaciones en el impuesto de ventas inferiores a las de 1982, tendrán derecho a que la Nación les reconozca esa diferencia para que las sumas asignadas a tales municipios como participación del impuesto de ventas sean por lo menos iguales a las de 1982.

Artículo decimosexto. El Ministerio de Hacienda transferirá directamente a los municipios las participaciones en el impuesto de ventas sobre la base de seis cuotas bimestrales calculadas según estimativos de apropiaciones. La primera cuota bimestral de cada año deberá incluirse en el acuerdo de gastos a más tardar en el mes de marzo y el pago de la misma deberá hacerse en el mes de abril. Las demás cuotas bimestrales deberán incluirse en el acuerdo de gastos en el mes siguiente al vencimiento del respectivo bimestre.

Artículo decimoséptimo. La participación de los municipios en el impuesto nacional a las ventas se considera ingreso ordinario de dichos municipios.

Artículo decimoctavo. Los datos sobre población a que se refiere la presente ley son los establecidos en el censo de 1973 elaborado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística.

Artículo decimonoveno. Autorizase al Gobierno Nacional para realizar las operaciones presupuestales necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en la presente ley.

Artículo vigésimo. La presente ley rige desde su sanción y deroga las disposiciones que le sean contrarias.

Senado de la República, Comisión Tercera Constitucional Permanente, Bogotá, D.E., noviembre treinta (30) de mil novecientos ochenta y tres (1983).

En sesión de la fecha fue aprobado en primer debate el proyecto de ley número 172 Senado de 1982, “por la cual se dictan normas sobre la cesión de impuesto a las ventas”. El texto aprobado es el que aparece consignado en los presentes siete (7) folios útiles. Se cumplieron todos los requisitos legales y reglamentarios.

El Presidente,

HERNANDO BARJUCH MARTINEZ

El Vicepresidente,

ZAMIR EDUARDO SILVA AMIN

El Secretario General Comisión Tercera Senado,

Estanislao Rozo Niño.