D006 P041| Fortalecimiento de los fiscos

Documentos Nuevo Liberalismo | Luis Carlos Galán

D006 P041| Fortalecimiento de los fiscos

El Nuevo Régimen de Catastro y del Impuesto Predial

En las sesiones extraordinarias del Congreso realizadas en el Primer Semestre de 1983 se aprobó la Ley 14, en la cual se modernizó el procedimiento de formación, actualización y mantenimiento del Catastro con el fin de dar­le una base eficiente para el impuesto predial.

El Nuevo Liberalismo en el convencimiento de la importancia de este tributo para revitali­zar el Fisco Municipal participó en el debate logrando incorporar importantes iniciativas.

Los siguientes documentos describen tal actividad:

  1. Apartes de la Ponencia para Segundo debate (Proyecto de Ley No. 9/83), presen­tada por el Senador Luis Carlos Galán.

 

Honorables Senadores:

Por honrosa designación que me hiciera la Presidencia de la Comisión Tercera del Senado de la República, me corresponde rendir ponencia para que se dé segundo debate al proyecto de ley número 2 de 1983, “por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones”.

El proyecto ya cumplió el trámite regla­mentario en la Comisión Tercera y en la plenaria de la Cámara de Representantes. Igual­mente fue aprobado por la Comisión Tercera del Senado en primer debate. El proyecto bus­ca restablecer la vigencia de las normas de los Decretos números 3745, 3815, 3816 de 1982 y 71, 72, 233, 383, 389, 390, 392, 393, 394 y 396 expedidos por el Gobierno Nacional en uso de las facultades especiales de la emergencia económica decretada por el Ejecutivo a fines del año anterior, los cuales fueron declarados inexequibles por la Corte Suprema de Justicia.

En el proyecto de ley el Gobierno reunió todas las disposiciones relacionadas con los fiscos de las entidades territoriales tales como el catastro, el impuesto de industria y comer­cio, los impuestos de circulación y tránsito y timbre nacional sobre automotores, los im­puestos al consumo de bebidas alcohólicas y cigarrillos y el impuesto y subsidio a la gasoli­na motor.

En la exposición de motivos el Gobierno señala que el “proyecto está referido a los fis­cos de las entidades territoriales para corregir la rigidez e inelasticidad de algunos impuestos suyos, a fin de dotarlos de más recursos para que puedan cumplir sus trascendentales res­ponsabilidades en la vida del país”. Afirma igualmente el Gobierno que “la situación fis­cal se ha caracterizado en los últimos años por un marcado debilitamiento de los ingresos tri­butarios, tanto de la nación como de los departamentos y municipios, frente a un acen­tuado crecimiento de los gastos públicos, no sólo por la inflación sino, fundamentalmente, por las necesidades de la comunidad”.

Para respaldar estas afirmaciones el Gobier­no presenta varios cuadros sobre la elasticidad de los principales impuestos departamentales y de los ingresos consolidados municipales elaborados por la Misión Wiesner Bird que hizo el estudio de las finanzas intergubernamentales en Colombia en el cual se demuestra que los ingresos de los departamentos y los municipios han venido creciendo a un ritmo inferior al del producto bruto interno y que son, precisamente los ingresos tributarios y en forma especial los impuestos predial y de valorización, los que han tenido un comporta­miento más débil.

 

Consideraciones generales

Desde hace quince años, en la Reforma Constitucional de 1968, el Constituyente señaló la necesidad de redistribuir los recur­sos de las entidades territoriales con el fin de mejorar los ingresos de los departamentos y los municipios. Desde entonces y a pesar de la legislación sobre situado fiscal y sobre impuesto a las ventas, los fiscos departamen­tales y municipales se han debilitado noto­riamente. En 1968, por ejemplo, los ingresos de los municipios conformaban un 13.3 por ciento del monto total de ingresos públicos, porcentaje que se redujo al 7,2 por ciento en 1973 y que en 1981 escasamente llegó al 6 por ciento. Sin duda alguna, la manifestación más concreta de la crisis municipal en Colom­bia es la falta de financiamiento para empren­der obras de desarrollo y proveer servicios bá­sicos a la comunidad. El alcance limitado de los tributos locales y su recaudo ineficiente es una de las causas de dicha situación, el prime­ro por culpa de la centralización económica y financiera y el segundo por la utilización de criterios anacrónicos de tipo administrativo y fiscal.

La autonomía fiscal es la garantía más efec­tiva de la descentralización. Según el grado de autonomía fiscal de las entidades territoria­les se puede establecer la extensión de la descentralización político administrativa. Cual­quiera que sea la denominación que se dé a la descentralización siempre supone el traslado de autoridad y responsabilidad parcial o total, de la nación al departamento y al municipio. La autonomía financiera y económica define y refuerza el alcance de este traslado.

Los limitados esfuerzos de los instrumentos legales de la descentralización, así como la comprobación estadística del deterioro secu­lar de las finanzas seccionales y la conciencia creciente de la necesidad de mejorar la efica­cia y la eficiencia del Estado en todos los nive­les de la administración, han acentuado el in­terés por el tema. Hoy se reconoce que la autonomía fiscal, aunque por sí sola no puede tomarse como solución, es un factor indispen­sable en el proceso de revitalizar la vida de los departamentos y municipios.

En nuestro medio, con mayor interés en los últimos años, se ha emprendido el camino de la revisión de la estructura de las finanzas in­tergubernamentales. Una contribución al estu­dio de tan delicado tema y al diseño de pro­puestas concretas para corregir la actual estructura lo constituye el trabajo de la Misión sobre Finanzas Intergubernamentales, mencio­nado en párrafos anteriores, el cual sugiere, por ejemplo, que en el suministro de bienes sociales ha de prevalecer la dimensión territo­rial que mejor asocie la relación beneficio-cos­to, obteniendo conclusiones claras sobre la delimitación de la autonomía y responsabili­dad de cada división jurisdiccional.

Particularmente útil es el reconocimiento de que cada nivel jurisdiccional debe estar en capacidad de proveer una cantidad prome­dio de servicios mediante el esfuerzo de quie­nes los disfrutan. En cuanto existan dispari­dades en las bases tributarias per cápita, habrá necesidad de efectuar transferencias ni­veladoras, las que se seguirán por criterios de necesidad, capacidad y esfuerzo. Igualmente interesante es el reconocimiento que se hace de la necesidad de recobrar para el sector cen­tral su capacidad de adelantar, con flexibili­dad, sus propias funciones de provisión de bienes sociales de competencia nacional.

Aumentar el esfuerzo de financiamiento pú­blico municipal y departamental, hoy decli­nante, en buena parte como resultado de la creciente participación de las transferencias, es otro ángulo de especial trascendencia en es­te tema. Solamente con la combinación de es­tos factores será factible fortalecer la inversión pública nacional, actualmente deprimida en razón de la inelasticidad de los recaudos y el agudo déficit del Gobierno central.

Para cumplir los objetivos propuestos re­sulta indispensable rediseñar los instrumentos de captación de recursos de los municipios y departamentos de tal modo que reflejen de cerca la evolución de la actividad económica, el autofinanciamiento de los servicios locales y la facilidad de su administración.

 

La calidad de los servicios locales

El proyecto de ley fue aprobado después de un detallado análisis y tras numerosas e importantes modificaciones. Infortunadamente la iniciativa gubernamental, presentada dentro de un contexto tributario y de urgencia, no permitió incluir algunos aspectos de indudable correlación como los referentes al control y orientación del gasto y la administración de los servicios locales. Un incremento tan signi­ficativo de los ingresos departamentales y mu­nicipales, justifica una pronta revisión de los sistemas presupuestales y de planeación, así como el examen de las competencias de la nación, los departamentos y los municipios. De esto depende que el esfuerzo de tributa­ción al cual han sido llamados todos los ciu­dadanos, pueda, en forma eficiente, traducirse en una vida en comunidad menos angustiosa y más acorde con la dignidad humana.

La calidad de los servicios locales se ha de­teriorado hasta el punto de desaparecer en nu­merosos municipios, con grandes perjuicios para el ciudadano que ya no puede, en la vida moderna, suplir las fallas del servicio con su propio esfuerzo. Por ejemplo, la administra­ción de la justicia policiva, de innegable im­portancia como elemento preventivo de con­flictos mayores, ha quedado en manos de funcionarios y auxiliares mal remunerados, mal dotados y peor preparados. La asistencia social y la seguridad pública han regresado al viejo y humillante concepto de la caridad pú­blica muchas veces ejercida en forma farisaica por los mismos privilegiados del desorden en la administración local.

La vigilancia, el transporte masivo, la señali­zación vial y la recreación popular, se convir­tieron en lucrativos negocios particulares. El barrido de calles y los servicios domiciliares de acueducto, la recolección de basuras, la energía y los teléfonos han quedado limitados en su cobertura y calidad a las tarifas que paguen sus usuarios.

Todas estas deficiencias estimulan la insa­tisfacción que hoy siente el ciudadano frente a las administraciones locales. La confronta­ción diaria y continua de la inseguridad calle­jera, la mala calidad del transporte, la denega­ción de justicia en los frecuentes pleitos entre vecinos o entre automovilistas, genera hechos de violencia; en general, la ausencia de servi­cios esenciales para el transcurrir normal de la vida en conglomerados humanos, justifica plenamente profundos cambios en la organización de los municipios y departamentos e innovaciones fiscales como las que contiene este proyecto de ley.

Hechos estos comentarios generales sobre los fiscos de las entidades territoriales y la si­tuación de los servicios a cargo de los munici­pios es oportuno examinar los principales ca­pítulos del proyecto.

 

El régimen de catastro y el impuesto predial

El Catastro Nacional establecido en Colom­bia desde 1940, conforme a procedimientos técnicos, permite, entre otros objetivos, esta­blecer la base del impuesto predial, de algunas sobretasas municipales y tiene además impor­tante incidencia en el régimen de impuestos nacionales y de renta y complementarios. A pesar de la fuerza de la ley y de lo específico de las normas, el Catastro ha tenido un desa­rrollo lento. Factores como la inflación y el rápido crecimiento de los núcleos urbanos, de­jan rápidamente desactualizados los avalúos catastrales, por lo cual, Gobiernos anteriores (Administraciones Ospina Pérez y Rojas Pi­nilla) intentaron también, por vías excepcio­nales (estado de sitio), reajustar los avalúos porcentualmente, para recuperar, en parte, el nivel de la base tributaria. En esta oportu­nidad el Gobierno propuso no sólo un reajus­te sino consagrar el procedimiento automático como recurso permanente en poder del Ejecutivo.

Esta disposición fue insistentemente criti­cada por la opinión pública y casi sin excep­ción por los diferentes sectores políticos. Algunos propusieron limitar la cuantía del reajuste y otros, la aplicación gradual de los efectos fiscales; sin embargo, la tesis que tuvo acogida fue la de permitir los re avalúos y auto avalúos pero solo en forma transitoria y supletoria del avalúo técnico. Se fijó un pe­ríodo máximo de cinco años entre las visitas obligatorias a cada predio, para practicar el avalúo con base en las condiciones reales del mercado inmobiliario. En el intervalo quinquenal de cada avalúo técnico se autoriza la aplicación de reajustes moderados con base en índices especializados del precio de la tierra y del precio de la construcción que nunca podrán superar determinadas propor­ciones del índice de precios al consumidor.

Para garantizar el cumplimiento de la ley, los procedimientos catastrales se simplifican en buen grado al evitar el avalúo individuali­zado de los diferentes componentes del pre­dio. Se prescriben solo dos avalúos parciales: terrenos y edificaciones.

 

Los auto-avalúos

Dentro del propósito general de crear pro­cedimientos automáticos de elevación de los avalúos catastrales, con fines meramente fis­cales, el Gobierno propuso establecer formalmente el auto-avalúo, según el cual los propie­tarios o poseedores tenían todos los años, la opción de cambiar el avalúo con el único re­quisito de que éste se elevare a un nivel más alto de lo que podrían hacerlo las oficinas catastrales por el mecanismo del reajuste automático.

Las comisiones encontraron que tal meca­nismo resultaba incompatible con la introduc­ción de procedimientos técnicos y abreviados como los señalados por los nuevos artículos (4, 5 y 6), según los cuales el avalúo se fija in­variablemente mediante el método técnico de formación o actualización de la base catastral, con visitas realizadas al predio con intervalos no superiores a cinco años.

En estas condiciones, los auto-avalúos se­rían estimulados en la mayoría de los casos por el interés individualista del propietario para obtener ventajas fiscales o de rentabili­dad. En efecto, la administración de impues­tos nacionales tomará el avalúo castastral y no el costo fiscal para determinar la ganancia ocasional, la renta presuntiva y el patrimonio así como el valor de la indemnización en caso de expropiación o el de arrendamiento para las viviendas habitadas por las clases medias y bajas. No podría obrarse con justicia si se permitiera que sin intervención de la autoridad catastral se alteraran los avalúos vigentes sin más freno para el propietario que el que po­dría representar el aumento transitorio de la carga tributaria. Los perjudicados serían los arrendatarios, en caso de mantenerse el actual régimen decretado por el Gobierno, o las en­tidades públicas encargadas de adelantar programas de vivienda, de desarrollo urbano o rural. La Federación de Lonjas de Propiedad Raíz, en una cartilla que repartió entre sus afiliados recomendaba en relación con el avalúo catastral para 1982, colocarse por en­cima del valor comercial o, por debajo de él, según que la vivienda por arrendar tuviese un valor, de menos de un millón de pesos o fuera superior a 2.8 millones, en lo que constituía una clara invitación a mentir a las autoridades catastrales para obtener la mejor rentabilidad posible.

Esto corroboró la conveniencia de reformar la propuesta del Gobierno, obligando a quie­nes presenten un auto-avalúo a justificar los incrementos en factores de valorización, los cuales deberán ser comprobados por las auto­ridades catastrales antes de aceptar la propues­ta de avalúo.

La equidad horizontal que debe observarse en la fijación de la base de un tributo queda­ría seriamente resquebrajada si los predios destinados al arrendamiento por vivienda o los susceptibles de ser expropiados, están revalua­dos por encima del valor comercial mientras los destinados a otros fines se mantengan por debajo o en el nivel comercial. Para evitarlo solo es posible acogerse a un solo sistema, el de catastro nacional, a unos mismos procedi­mientos técnicos, los de formación, actualiza­ción y reajuste, previstos en las modificacio­nes introducidas.

 

El régimen de arrendamientos

El catastro de Francia está formado entre otros elementos con el de renta percibida o potencial de los precios y ella se toma como base para la fijación de los tributos prediales. La renta es investigada por las autoridades to­mando la información directamente de propietarios y arrendatarios o evaluando los factores que la puedan determinar. El proyec­to de ley faculta al Gobierno para introducir este nuevo concepto en la fijación de los avalúos catastrales, de tal manera que la vin­culación entre arrendamientos y avalúos catas­trales que el Gobierno desea establecer se mantenga siempre que haya investigación técnica catastral. El control de las rentas paga­das por las viviendas, se justifica dentro del Estado moderno como una intervención nece­saria en favor de la parte débil en la negocia­ción. Esa parte está constituida por el arrenda­tario cuando las condiciones del mercado, como es el caso actual, no presentan una oferta suficiente de viviendas para arrendar o Com­partir. Si la intervención no es adecuada ni específica, se puede incurrir en los excesos de desestimular la oferta o de condenar a ciertos propietarios a una baja rentabilidad. Se deduce de todo lo dicho en el presente semestre que el régimen de arrendamientos amerita una ley específica para no crear desconcierto como evidentemente lo han causado los decretos que en diferentes épocas se han expedido de congelación general, de libertad total, o de libertad adquirida mediante el mayor pago de impuestos.

En el presente proyecto se ha pretendido consignar algunas disposiciones que atenúen el efecto inflacionario del incremento de los impuestos indirectos, al reservar la tarifa míni­ma del 4 por mil para las viviendas populares y al limitar cualquier reajuste anual al límite máximo del índice del costo de vida.

Muy probablemente en la legislación ordi­naria se deberá tener en cuenta el caso de los pequeños rentistas, por lo general, personas que, por fallas en el sistema de seguridad social, dependen a la manera de una pensión de vejez o de viudez, de la renta de una vivienda. A ellos se les debería asimilar en el trato tributario al que tienen los pensionados.

Las modificaciones introducidas respecto al avalúo, en caso de expropiación y negociaciones directas con entidades de derecho público e indemnizaciones por ejecución de obras públicas, permitirán agilizar los trámi­tes de adquisición de predios para programas de Reforma Agraria y los planes oficiales de vivienda dentro de un margen responsable de seguridad para no lesionar ni los intereses públicos ni los privados.

El impuesto predial, por su carácter de mu­nicipal, sólo puede regularse por la ley me­diante autorizaciones a los concejos munici­pales. Por tal razón el proyecto de ley fija unos límites y unos criterios. Entre éstos cabe destacar el que ordena diferenciar las tarifas del impuesto predial según la destinación eco­nómica del predio lo que introduce un im­portante concepto de equidad que tiene an­tecedentes en las más recientes normas del Cabildo de Bogotá sobre esta materia.

Con el fin de que los concejos municipales puedan decretar una amnistía amplia que faci­lite y permita la vinculación al catastro de los numerosos predios que por uno u otro motivo no hacen parte hoy de él, se los facultó para otorgar exenciones del pago de intereses y sanciones de mora y del impuesto predial a aquellos propietarios que registren sus inmuebles en las oficinas de catastro antes del 31 de diciembre de 1984.

En el proyecto se conceden al Gobierno Nacional amplias facultades extraordinarias para que en el curso de un año contado a par­tir de la entrada en vigencia de la ley, reorga­nice el sistema nacional de catastro, registro de instrumentos públicos y liquidación, administración y cobro del impuesto predial en todo el territorio de la República. Estas facultades concebidas en forma precisa, pero suficiente, permitirán al Gobierno complementar las normas sustantivas contenidas en la ley para su efectiva y eficaz aplicación.

Finalmente se autoriza al Gobierno para constituir un sistema integrado por oficinas localizadas en todas las ciudades capitales, en las de más de ciento cincuenta mil (150.000) habitantes y en las asociaciones de munici­pios, para prestar los servicios de catastro, re­gistro y facturación, con lo cual se está efec­tivamente desconcentrando la administración y ayudando a las municipalidades menos desarrolladas.

Las normas de catastro e impuesto predial presentadas por el Gobierno Nacional, sufrie­ron tal vez como ninguna otra de sus propues­tas tributarias, una benéfica transformación y puede decirse que las hoy contenidas en el proyecto a su consideración reestructuran a fondo el sistema vigente desde hace 43 años, adecuándolo a las nuevas circunstancias de un país urbano y preservando la equidad y las técnicas tributarias.

 

Impuesto de industria y comercio

El impuesto de industria y comercio en­cuentra sus raíces históricas y legales en 1826 cuando se estableció una “contribución in­dustrial”, mediante la cual se obligaba a todas las personas que desempeñaban actividades industriales, comerciales, artes, oficios, etc., a obtener una patente de funcionamiento. Más tarde, la Ley 97 de 1913, creó propia­mente el impuesto de industria y comercio como renta municipal, sin especificar las bases de las tasas de impuestos, lo que ha dado lugar a una variada gama de sistemas. Sin embargo, cabe destacar que esta legislación taxativa­mente especificó los sectores sujetos al grava­men, quedando incluidos los “establecimien­tos industriales, clubes, teatros, cafés, canti­nas, cines, billares, circos, juegos, casas de préstamos y empeño, pesebreras, depósitos, almacenes y tiendas de expendio de cualquier clase”. Entre tales actividades no fue incluido inicialmente el sector financiero y sólo hasta 1955 se le incorporó.

En 1968 se fijaron gravámenes a dichas ins­tituciones por un monto absoluto anual en pesos por oficina, con valor creciente según el tamaño del municipio donde estuviesen localizados.

Según se lee en la ponencia presentada para primer debate el proyecto en el capítulo del impuesto de industria y comercio se limita a restablecer la justicia tributaria con relación al sector financiero que venía gozando desde 1968 de un tratamiento privilegiado que no alcanzó a ser corregido por la Ley 57 de 1981.

En general el contenido de los capítulos II y III (“Impuestos de industria y comercio y de avisos y tableros” e “Impuestos de indus­tria y comercio al sector financiero”) sufrió pocos cambios en la Comisión Tercera con relación al propuesto por el ponente en el pliego de modificaciones. En algunos artícu­los se precisaron los alcances de las medidas y se definieron límites exactos con el fin de unificar la aplicación del impuesto en forma equitativa. Por otra parte, se introdujeron algunas determinaciones adicionales buscando evitar equívocos y por consiguiente, posibles fuentes de evasión en la aplicación de la ley. Los cambios más relevantes fueron los siguientes:

  1. En el artículo 33 se definieron los rangos de las tarifas impositivas dentro de los cuales se pueden mover los Concejos Municipales, ya que e pliego de modificaciones sólo precisaba límites máximos.

Al definir un límite mínimo se pretende que la aplicación del impuesto sea más justa y equitativa en todos los municipios.

De otro lado, se adicionaron dos parágrafos nuevos a este artículo en los cuales se define con claridad la base sobre la cual se liquidará el impuesto de industria y comercio para las agencias de publicidad, los administradores y corredores de bienes inmuebles, los corredo­res de seguros y los distribuidores de deriva­dos del petróleo, ya que en estos casos particulares podrían presentarse interpretaciones ambiguas que a su vez se constituirían en posi­bles fuentes de evasión tributaria.

  1. En el artículo 39 se introdujo el literal e) que impide gravar con este impuesto la etapa de transformación primaria en predios rurales para las actividades agropecuarias, con el fin de dar aún más incentivos al sector agrícola.
  2. Se excluyeron expresamente de esta pro­hibición las industrias en las cuales haya cual­quier tipo de transformación, como son, por ejemplo, los ingenios azucareros que tradicionalmente no han contribuido a las finanzas de los municipios con el impuesto de industria y comercio, situación que se consideró inequi­
  3. El artículo 44 del capítulo III sufrió dos modificaciones:
  4. En primer lugar, se dio la posibilidad de cobrar una suma fija adicional al impuesto de industria y comercio por cada agencia que tu­vieran las entidades de crédito, financieras, de seguros y reaseguros, en los municipios cuya población fuese igual, inferior o superior a 000 habitantes, ya que la propuesta del pliego de modificaciones limitaba dicho cobro a los municipios con una población entre 250. 000 y 500.000 habitantes.
  5. En segundo lugar, se definieron aumen­tos automáticos anuales, de acuerdo con el incremento del índice general de precios certificado por el DANE, para esa suma fija que los municipios cobrarán por cada agencia de las entidades antes mencionadas. Se consideró que esta disposición permite mecanismos similares a nivel nacional, lo cual no se logra­ría con la propuesta inicial incluida en el plie­go de modificaciones, que proponía dar auto­rización a los concejos municipales para variar esa tarifa.
  6. Un aporte muy importante lo constituye el artículo 48, nuevo en el proyecto, que da destinación específica a los recaudos hechos por los municipios por concepto de impuesto de industria y comercio, ya que los asigna a proyectos de inversión, a menos que en los planes de desarrollo municipales se determi­nen otros destinos. Esta medida es muy sana puesto que impide que esos ingresos se desti­nen a cubrir gastos normales de funcionamien­to y estimula la elaboración de planes de desarrollo locales.

 

Impuesto de circulación y tránsito y de timbre sobre los vehículos automotores

Como bien lo anota el ponente en el segun­do debate en la Cámara de Representantes, este capítulo es fundamental para el robuste­cimiento de los fiscos departamentales y cons­tituye, en buena medida, la columna verte­bral del proyecto de ley.

Este capítulo no sufrió en el transcurso del debate en las comisiones modificaciones sustanciales. Sin embargo, se hicieron algunas precisiones en la redacción; de igual forma, el impuesto a los vehículos particulares cuyo valor comercial es inferior o igual a $350.000 se mantuvo en el 8 por mil, tal como lo pro­ponía el proyecto inicial del Gobierno; las disposiciones contenidas en los artículos 55 y 57 del proyecto original y que fueron su­primidos por el pliego de modificaciones, que se refieren al cobro del impuesto de cir­culación y tránsito en los municipios en don­de no existan secretarías de tránsito clase A, se volvieron a introducir, en forma más pre­cisa y mejorada, como un nuevo artículo (el número 58 del pliego definitivo), para, de esta forma, permitir a dichos municipios el recau­do del citado impuesto ; finalmente, se supri­mió el artículo 59 que trataba sobre los inte­reses de mora, el cual pasó a ser una disposi­ción de tipo general para todos los impuestos de que trata esta ley (artículo 88 del pliego definitivo ).

 

Impuesto al consumo de licores

El tema de este capítulo venía siendo moti­vo de discusión y debate en el Congreso de la República y en otros ámbitos desde tiempo atrás. Con las medidas que están contenidas en este proyecto se busca organizar, modifi­car y tecnificar la legislación en esta materia.

Las modificaciones que se introdujeron al proyecto original fueron las siguientes.

  1. Se determinó que el impuesto para los vinos, vinos espumosos o espumantes y aperi­tivos producidos en el país fuera menor (5 por ciento) que el impuesto de los mismos pro­ductos extranjeros (10 por ciento).
  2. Se decidió darle un tratamiento preferen­cial a la Intendencia de San Andrés y Provi­dencia, en materia de licores importados o que ingresen a ese lugar, tal como acontece en el presente, ya que las circunstancias de tipo social y económico del archipiélago así lo Es de anotar que tanto en el proyec­to original del Gobierno como en el pliego de modificaciones no se consideraba dicho trata­miento preferencial.


Impuesto al consumo de cigarrillos

Los objetivos fundamentales de este capítu­lo como lo anota el Gobierno en la exposición de motivos son: unificar la dispersa legislación vigente sobre la materia e introducir correcti­vos a la injusta discriminación existente en contra de la producción nacional.

Los cambios que en el transcurso del deba­te se introdujeron a la propuesta del pliego de modificaciones fueron:

  1. Se definió como base para liquidar el impuesto a los cigarrillos importados el valor CIF, determinado para cada trimestre por el INCOMEX, y no el precio de distribución tal y como se proponía en el pliego por conside­rarse que éste último podría ser una base tri­butaria de características a veces no muy de­nidas y determinadas.
  2. Tal y como se determinó en el caso de los licores, se aprobó dar un tratamiento prefe­rencial a San Andrés y Providencia. De esta manera, manteniendo la filosofía del proyec­to, se definió una tarifa impositiva diferente para los cigarrillos de producción nacional (20 por ciento sobre el precio de fábrica) y para los importados (30 por ciento sobre el valor CIF).


Disposiciones varias

Tal como se anotó anteriormente, se deter­minó que en el caso de mora para el pago de los diferentes impuestos de que trata esta ley, se aplicarán las mismas sanciones que la ley con­templa para el impuesto de renta y comple­mentarios.

Finalmente, cabe destacar la introducción de un nuevo artículo, el 89, mediante el cual se establece que todos los impuestos naciona­les cedidos a los departamentos, intendencias y comisarías por esta ley, adquirirán el carác­ter de rentas de su propiedad exclusiva a me­dida que las Asambleas y Concejos los adopten.

Esta disposición es importante porque le da un carácter definitivo a las medidas que en materia de impuestos pretenden fortalecer los fiscos departamentales y municipales, median­te la cesión de tributos del orden nacional. Se constituye, de esta forma, el proyecto de ley que se discute, en una eficaz herramienta para lograr una mayor descentralización en el cam­po presupuestal y en el de los ingresos fiscales.

El proyecto de ley deberá significar recau­dos importantes para las entidades territoria­les. Según los cálculos del Gobierno, el incre­mento en los impuestos departamentales, intendenciales y comisariales se estima, para el primer año de vigencia, en $8.525 millones y el incremento de los impuestos municipa­les en $3.160 o $5.587 millones según que se aplique la tarifa mínima o máxima del im­puesto predial. Es evidente que se trata de sumas que permitirán aliviar los problemas fiscales de las entidades territoriales. Su apro­bación por el Congreso en esta legislatura ex­traordinaria no sólo mejorará las posibilida­des económicas de los departamentos y mu­nicipios sino que aumentará los motivos para que se persevere en una política integral de descentralizaciónadministrativa que considere los demás factores de la transformación del régimen territorial, sin reducir la legislación a las soluciones parciales como ha sucedido ha­bitualmente.

Por todas las consideraciones anteriores me permito proponer: Dese segundo debate al proyecto de ley número 9, Senado, “por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones”.

Vuestra Comisión

Luis Carlos Galán
Senador ponente.

Bogotá, D.E. Junio 21 de 1983.

 

Catastro e impuesto predial

2a. Proposición

Presentada por el representante Ernesto Rojas Morales.

Con la cual se modificó el proyecto de ley de fortalecimiento de los fiscos municipales.

Sustitúyase, en la proposición con que termina la ponencia al proyecto de ley “Por la cual se fortalecen los fiscos de las entida­des territoriales y se dictan otras disposiciones complementarias”, las modificaciones a los artículos originales, así:

El artículo 3o. quedará así:

“A partir del primero de enero de 1984, para los fines de la formación y conserva­ción del catastro, el avalúo de cada predio se determinará por la adición de los avalúos parciales practicados independientemente para los terrenos y para las edificaciones en él comprendidos.

Los terrenos y las edificaciones, o las frac­ciones de área de unos y otros en el caso de que no fueren del todo homogéneas respecto a su precio, se clasificarán en las categorías de precio que defina el gobierno nacional para todo el país.

En cada categoría, el precio por metro cuadrado, será fijado periódicamente por el Gobierno Nacional, con base en los resultados de investigaciones estadísticas representativas de los precios reales del mercado inmobiliario, debidamente certificados por el Departamen­to Administrativo Nacional de Estadística.

Parágrafo transitorio. Hasta el 31 de di­ciembre de 1986, en aquellos municipios en los cuales no se hubiere formado el catastro con arreglo a las disposiciones del presente artículo, los avalúos vigentes se ajustarán anualmente para mantener su equivalencia en moneda corriente. El porcentaje de incremen­to será definido por el Gobierno Nacional, pero en ningún caso aquél podrá sobrepasar el correspondiente al incremento del índice nacional promedio de precios al consumidor. registrado durante el mismo período al que se refiere al ajuste, y según certificación del Departamento Administrativo Nacional de Estadística.

El artículo 5o. quedará así:

Los organismos competentes podrán incor­porar al catastro como avalúos de precios indi­viduales los que deduzca de la aplicación téc­nica de las siguientes funciones de la propie­dad inmobiliaria:

  1. La rentabilidad,
  2. El valor adoptado como garantía hipo­tecaria o fiduciaria,
  3. El valor estimado por el propietario o poseedor;
  4. El valor de transacciones comerciales efectuadas respecto al predio.

Las oficinas receptoras de la Declaración de Renta e impuestos complementarios, las entidades de crédito sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria, los encarga dos del registro de instrumentos públicos y los notarios, quedan obligados a suministrar a los encargados del catastro las informaciones correspondientes.

El artículo 6o. quedará así:

Al menos una vez cada cinco años, los en­cargados del catastro efectuarán una nivelación de los avalúos catastrales, para los efectos de eliminar posibles disparidades en la clasificación por categorías de precios originadas en mutaciones físicas, variaciones de uso o de productividad, obras públicas o condiciones locales del mercado inmobiliario.

Las autoridades nacionales podrán definir los límites de las áreas geográficas que dentro de cada municipio se adopten como unifor­mes para los efectos del proceso de nivelación.

El artículo 13o. quedará así:

Los propietarios o poseedores de predios deberán presentar anualmente con destino a las oficinas encargadas de catastro y como anexo de su declaración de renta y patrimo­nio, un estimativo del valor comercial de sus inmuebles o mejoras indicando las mutaciones físicas, valorizaciones o cambios de uso que hayan ocurrido en el período fiscal.

Los encargados del catastro podrán aceptar el estimativo como avalúo catastral si no es in­ferior al avalúo vigente, ni superior al que re­sulte de incrementar éste en la misma propor­ción en que haya aumentado el índice nacio­nal promedio de precios al consumidor desde la fecha en que entró en vigencia tal avalúo, a menos que el interesado demuestre la pro­cedencia de aplicar el artículo 5o.

Los propietarios o poseedores no obliga­dos a presentar declaraciones de renta y pa­trimonio, podrán hacer voluntariamente el estimativo del valor comercial ante las oficinas integradas de Catastro y Registro.

El artículo 14o. quedará así:

Los Concejos Municipales, incluido el del Distrito Especial de Bogotá, podrán otorgar a los propietarios o poseedores de predios o de mejoras las siguientes exenciones:

  1. De pago de intereses y sanciones de mora por la suma que adeuden hasta el 31 de diciembre de 1983 por concep­to de impuesto predial, si presentan por primera vez el estimativo del valor de sus inmuebles antes del 31 de diciembre de 1984.
  2. De pago de impuestos prediales y las so­bretasas correspondientes causados has­ta el 31 de diciembre de 1983, por construcciones o mejoras no declaradas ante las oficinas de catastro, si se pre­sentan las respectivas documentaciones antes del 31 de diciembre de 1984.

El artículo 17o. quedará así:

De conformidad con el numeral 12 del ar­tículo 76 de la Constitución Nacional, revíste­se al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de un (1) año, que transcurrirá a partir de la vigencia de esta ley, para los efectos siguientes:

  1. Reorganizar administrativamente las de­pendencias gubernamentales que sea necesario para establecer un sistema na­cional encargado de prestar los servicios de registro de instrumentos públicos, catastro y liquidación del impuesto predial;
  2. Crear oficinas encargadas de cumplir en forma integrada las funciones de registro de la propiedad inmueble, ca­tastrales y de liquidación y facturación del impuesto predial; establecer en los municipios que no sean sedes de estas oficinas, agencias para recibir y entre­gar documentos, o contratar con las respectivas alcaldías o asociación de municipios la administración de tales servicios;
  3. e) Modificar el actual régimen de registro de instrumentos públicos, el de catas­tro en lo no previsto en la presente ley, y el de administración de la informa­ción contenida en las declaraciones de renta y patrimonio a cargo de la nación, para adecuarlos a la operación integrada con las funciones catastrales y de liqui­dación y facturación del impuesto predial, de acuerdo con lo dispuesto con la presente ley;
  4. Establecer el régimen del control de sis­tema integrado de catastro y registro, así como los procedimientos técnicos, administrativos y financieros; y
  5. Establecer las normas de procedimien­to para tramitar los recursos interpues­tos contra el avalúo del predio o la li­quidación del impuesto predial, así co­mo el régimen disciplinario aplicable a los funcionarios por sus errores u omi­siones en el cumplimiento de estas nor­

El artículo 180. quedará así:

A partir del primero de enero de 1986, las tarifas del impuesto predial, incluidas todas las sobretasas, serán fijadas por los Concejos Municipales y el del Distrito Especial de Bogo­tá, en forma progresiva teniendo en cuenta el uso del suelo y la destinación económica del predio, dentro de los siguientes límites.

  1. a) Predios urbanos destinados a la vivienda familiar de carácter permanente cuya área de construcción y de extensión de terrenos sea inferior al límite establecido como en el usual en las clases de ingresos medios del municipio; y los predios que con cualquier área de construcción y de terreno se encuentren arrendados para vivienda familiar mediante contratos registrados en las oficinas de catastro: mínimo uno (1) por mil, máximo cuatro (4) por mil.
  2. b) Predios urbanos destinados a la vivienda familiar de carácter permanente, distintos a los definidos en el literal (a), los destinados a la industria, el comercio y los rurales explotados económicamente en más del sesenta por ciento (60 %) de su extensión mínimo cuatro (4) por mil, máximo ocho (8) por mil.
  3. c) Los rurales no explotados económica-mente en más del cuarenta por ciento (40%) de su extensión, o los urbanos de más de trescientos (300) metros cuadrados de extensión no edificados, y los no clasificados: mínimo seis (6) por mil, máximo doce (12) por mil.

Presentado por el Honorable Representante Ernesto Rojas Morales.

3°. Sustentación de las reformas al régimen de Catastro e impuesto predial presentada por el representante Ernesto Rojas Morales.

El gobierno propuso en 1982 modificacio­nes al sistema de catastro y al impuesto pre­dial, siguiendo en líneas generales las pautas de un proyecto de ley que se encontraba a consideración del Congreso, según el cual el avalúo de los predios se debía incrementar a razón de un 1096 acumulativo por cada año desde la fecha del último avalúo vigente, y de este punto en adelante el ajuste anual sería fijado por el Gobierno sin exceder, en propor­ción, al 5096 del incremento del índice de precios al consumidor.

Puede afirmarse que la actualización en base al índice de precio, sin complementar­ lo con los demás elementos de identificación y avalúo catastral, es sólo un recurso para incrementar el recaudo del impuesto predial y parcialmente el del patrimonial, entre los mismos contribuyentes de hoy y con las mismas inequidades existentes.

El sistema de auto-avalúo, estipulado para las viviendas por el régimen de control de arrendamiento, se establece como volun­tario, introduciendo así un nuevo factor de distorsión del sistema, pues los inmuebles arrendados tienden a figurar con avalúos próximos a los comerciales mientras los demás se alejarán de él.

Las propiedades que sean materia de ena­jenación, también sufren un proceso automá­tico de actualización del avalúo, por la exi­gencia que se hace a los notarios y los regis­tradores de vigilar en las transacciones la es­tipulación del valor catastral.

Los predios inmovilizados comercialmente y los no arrendados, que en su mayoría no están cumpliendo debidamente su función social, se benefician con el régimen de la actualización mecánica, pues ésta nunca alcanzará el valor comercial, con perjuicio de los demás contribuyentes sobre quienes recae todo el peso de la presión de las muni­cipalidades.

Teniendo en cuenta que hasta ahora el sistema catastral no ha cumplido adecuada­mente su propósito, la proposición preten­de corregir los efectos administrativos y técnicos que han impedido el desarrollo nor­mal de este servicio.

 

La organización institucional

El propósito de establecer un catastro técnico ha sido recomendado por varias de las misiones técnicas que han evaluado el tema. La misión Kemmerer, entre otras re­comendaciones formuló las de centraliza­ción de la responsabilidad de la tasación del avalúo predial en el gobierno nacional, para sustraerlo de las naturales presiones que surgen de parte de los propietarios de los predios frente a funcionarios municipales vulnerables ante la prestancia económica o política de aquellos. El fracaso del sistema catastral es evidente cuando los tasadores son “vecinos y amigos”. Por lo demás la misión recomen­daba que los gastos de elaboración del catas­tro estuvieran a cargo de la nación para evitar que por la vía del presupuesto, logren las ad­ministraciones políticas locales inmobilizar los reavalúos catastrales en algunos munici­pios.

El abogado colombiano Luis F. Latorre, eminente estudioso del tema e inspirador de la Ley 40 de 1932, declaraba: “El ideal sería vincular la descripción de los inmue­bles en el registro de instrumentos públicos, con el catastro”. Pero no propuso tal procedimiento técnico, “en vista de la situación económica nacional y la falta de personal”.

El tratadista español Monasterio, anotaba: “Es una absoluta necesidad para todo régi­men inmobiliario, arbitrar un medio para es­tablecer la identidad física de los inmuebles, que puede dar el mapa catastral, con lo con­signado en los títulos del propietario”.

Del examen del actual funcionamiento del servicio catastral y del registro de instrumen­tos públicos, se concluye que es la oportu­nidad de cumplir esta meta identificada desde hace más de 40 años.

 

El avalúo técnico

Los procedimientos recomendados por la misión Suiza y en particular por el señor Pierre Grandchamp, para obtener el avalúo a partir del valor “intrínseco”, requiere la identificación de todos los elementos cons­tituidos de cada predio y los factores exter­nos que condicionan su avalúo. Lo distingue del valor de “cambio”, o comercial, en cuanto éste está determinado por el merca­do inmobiliario, según la disponibilidad de tierra y la presencia de compradores. En zonas aún no abiertas a la explotación económica, como las selváticas, el valor de cambio sería casi nulo pues no existen compradores potenciales para las inmensas extensiones disponi­bles; sin embargo el valor intrínseco derivado de la potencialidad de los suelos, la extensión y la riqueza natural, pueden ser muy aprecia­bles.

Dado que el estado de desarrollo del país en 1939 no permitía suponer que el volumen de transacciones comerciales definiera un precio índice para las tierras en cada zona del país, el método de establecer primero el valor intrínseco, para luego aplicarle un factor de demanda y así obtener el valor comercial, resultaba indispensable, pero dispendioso y costoso.

La proposición ordena que se identifiquen en cada predio las áreas de valor (intrínseco) homogéneo, tanto en construcciones como en terrenos. A cada una de estas clases se aplicará un valor unitario deducido de las tran­sacciones comerciales recientes o de informaciones, tomada de muestras estadísticas se­leccionadas técnicamente.

Este método simplificado, resulta estadísti­camente válido para tomar el avalúo catastral como base impositiva, aunque no resultaría confiable para valorar comercialmente un predio específico, como se aspiraba con el método recomendado por la misión Suiza.

 

La actualización

Para actualizar el avalúo de un predio se pueden tomar indicadores de fácil recolec­ción para la oficina de instrumentos públi­cos cuyo funcionamiento sea ahora integrado al de las de oficina de catastro:

– El valor de las transacciones de hipoteca y compra-venta.

– El valor de los arrendamientos en contra­tos registrados (especialmente los de vivien­da), según el estímulo de baja tasa de im­puesto predial (artículo 12, literal a); además el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, deberá establecer estadísticamente una correlación entre el valor comercial y los arrendamientos.

La Superintendencia Bancaria vigilará el valor de los predios dados en garantía en las operaciones de crédito.

El procedimiento del auto-avalúo propues­to es más simple que el de los artículos 12 y 13 del decreto 3745 de 1982: “antes del 30 de junio de cada año” pueden presentar” el estimativo en las oficinas de catastro o ante la Tesorería, pero deja a las oficinas de catastro la posibilidad de rechazar la autoes­timación cuando no se ajuste a los límites y criterios establecidos.


Indexación del avalúo

La desactualización del avalúo resulta evi­dente en época de inflación como la actual, pero no puede ser causa exclusiva, dado que el precio de un bien, limitado en su oferta como la tierra, sufre variaciones de precio por facto­res de política monetaria, incremento de la población, obras de infraestructura y mejoras intrínsecas, todas ellas ajenas al mismo fenó­meno de la inflación.

La proposición presenta una forma subsi­diaria de actualizar el precio, o lo que podía ser más técnico denominar, traducir a pesos corrientes los pesos del año en que se efectuó el primer avalúo.

 

El impuesto predial

 El informe de J.F. Linn, de octubre de 1980, encontró que en 1972 para Bogotá, la tasa efectiva del impuesto predial era del 4.9 por mil, es decir de una tercera parte de la nominal.

El Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en un estimativo estadístico que no incluye ni Bogotá, ni Medellín, señala para 1980 un recaudo efectivo que varía entre el 2 y el 4 por mil, siendo la tarifa nominal del 8 por mil. El informe Musgrave, ya denunciaba el fenó­meno del atraso de los avalúos y la necesidad de actualizarlos para mejorar el recaudo. El estudio Wiesner-Bird indicó que en 1980 la relación de los avalúos prediales con los co­merciales varía notoriamente, ejemplo: Cali 3696, otros municipios del Valle 5490, zona rural 6996, Barranquilla 4896, Armenia 6996, Norte de Santander 1796.

El nuevo procedimiento de avalúos previs­tos en el proyecto de ley, permitirá en un corto lapso aproximar el avalúo catastral al comercial y, si las oficinas de catastro liqui­dan el impuesto predial para lo cual quedan facultadas, el recaudo se aproximaría a las tarifas nominales, es decir se triplicaría la carga tributaria. Por esta razón el proyecto de ley establece una progresividad que va desde el 4 por mil hasta el 12 por mil, incluyendo todas las sobretasas, pero aplicando una desgra­vación a los predios que están cumpliendo con su función social económica: viviendas en arrendamiento y viviendas propias de tamaños reducidos; el resto de predios urbanos y los rurales productivos tendrán límites en un 2096 inferiores a los existentes y, finalmente los no explotados económicamente que ten­drían el máximo. Cada municipio podrá uti­lizar este margen de variabilidad para impulsar el uso adecuado de la tierra con ajustes a su respectivo plan regulador.

Para hacer efectivo el aumento de la base tributaria se otorga una amnistía para deudo­res morosos, o para quienes no han declarado sus predios o mejoras siguiendo el mismo cri­terio de la amnistía patrimonial concedida en el decreto legislativo 3747 de 1982.