D007 P042 | Ponencia del Representante Rafael Amador

Documentos Nuevo Liberalismo | Luis Carlos Galán

D007 P042 | Ponencia del Representante Rafael Amador

Ponencia presentada por el Representante a la Cámara por el Nuevo Liberalismo Rafael Amador Campos, noviembre 1984

Honorables Representantes:

Rindo ponencia para primer debate sobre el proyecto número 92 de 1984, “por la cual se transforma el Instituto Nacional de Radio y Television —INRAVISION— en una empresa asociativa de carácter especial y se dictan otras disposiciones”, para este fin hago algunas consideraciones de carácter general y preliminar, y al final de las mismas expongo las razones de las modificaciones propuestas.

Consideraciones generales

1. Antecedentes. El proyecto llena indiscutiblemente un vacío en materia de regulación legislativa sobre tan importante materia como es la televisión cuyas regulaciones (por espacio de mas de 30 años han provenido del Ejecutivo), tuvieron origen en 1954 cuando el General Gustavo Rojas Pinilla introdujo la television al pais como una oficina de prensa de la Presidencia de la República.

Desde el Decreto 3418 del mismo año, se reglamentan todos los servicios del sector de comunicaciones. En los 3 primeros artículos manifiesta que el Estado es propietario de los canales radioeléctricos y que puede dar concesiones. Posteriormente la televisión asume la función de defender la cultura y la educación y a finales de la dictadura, se promulga lo que podríamos denominar el Estatuto Básico de las Telecomunicaciones.

Dentro de este Estatuto, la televisión es incluida en los artículos 598 a 600. Se reitera la propiedad estatal de las frecuencias y la posibilidad de arrendar espacios para sus financiaciones, perfilándose desde sus orígenes la institucionalización pie un sistema mixto de televisión.

En varias ocasiones Ministros de Comunicaciones han anunciado a la opinion pública la presentación de un estatuto coherente de televisión, sin que hasta ahora se haya producido realmente. Este Gobierno ha tenido sin embargo, la voluntad de abrir un gran debate sobre la materia. En 1982, el entonces Ministro de gobierno, Rodrigo Escobar Navia, incluyó el tema del derecho a la información y la democratización de la televisión en el punto sexto de “La Carta de la Apertura Democratica”. Hizo entonces un llamado a los directorios políticos para que presentaran sus puntos de vista y recomendaciones. En respuesta a ello el Liberalismo Oficialista, dio a conocer su informe denominado “Propuesta para una formulation de la politica de comunicaciones y de la administración de medios de comunicacion”, y a su vez el Instituto de Estudios Liberales publico el folleto “La Televisión y sus implicaciones politicas”. Asi mismo el Nuevo Liberalismo en su Documento numero 1 “Una Nueva Colombia para los Colombianos”, incluyó el capitulo “La Television y el Estado”, en el cual analizaba, las implicaciones de caracter economico, politico, social y cultural de este formidable medio de comunicación. Igualmente en cartas al entonces Ministro Bernardo Ramírez y a la actual Ministra Nohemi Sanin, el doctor Luis Carlos Galán fijó la posición del Nuevo Liberalismo frente al manejo del medio. El Partido Comunista en su publicación “Lineamientos para la television nacional y participación democratica” fijo también sus criterios en torno a las características del ente que deberia manejar la televisión y su estructura y funcionamiento.

Coinciden estas diversas posiciones en el sentido de darle a la television una mayor independencia del Ejecutivo y de los poderes económicos y sociales, y darle posibilidades de participación en la orientación y manejo de la television a otros estamentos como el Congreso, la comunidad a traves de representantes, los televidentes, la universidad y la Academia.

2. El proyecto y las modificaciones pro-puestas. El proyecto presentado tiene la bon-dad de haber recogido los principios antes enunciados y de haberlos sistematizado en una estructura operativa tripartita, creando el Gran Consejo de la Televisión que es el Órgano que establece las políticas globales; la Junta Administradora con funciones especializadas en asuntos de caracter interno para manejar todos aquellos aspectos tecnicos, financieros y administrativos; configura el Consejo de Vigilancia, una innovación que establece la veeduria de la television, la cual garantiza el ejercicio ‘eficaz del derecho de replica, establece normas en defensa de la teleaudiencia y crea mecanismos para fiscalizar la calidad de la programación. Los principios fundamentales del nuevo Estatuto se pueden explicar así:

a) Modelo Mixto.

En la discusión de como se debe manejar la televisión esta implicito un viejo dilema, en torno a si la television debe ser publica o privada, que ahora, con ocasión del proyecto de Estatuto de Televisión, se ha revivido. Sin embargo, se observa que cada dia son menos la personas que a ultranza defienden la privatización, aduciendo el hecho de vivir dentro de un sistema capitalista de libre empresa.

Dentro de nuestra televisión comercial han surgido frente a las grandes programadoras otras pequeñas y medianas que compiten por la teleaudiencia y por el mercado publicitario. Ante ello, algunas de las mas poderosas han abogado por la libertad de canales. Sin embargo, es necesario precisar en este caso, libertad para quien, y es obvio que los mejores dota-dos para ejercer esa libertad seran los mas solidos económicamente y por tanto seria impropio pensar en legislar a favor de unos pocos por respetables que ellos sean.

Otros argumentan que no existe diferencia entre la radio y la television, y que si el sistema de libertad ha funcionado exitosamente en el primero, igualmente deberá suceder en el segundo. En este sentido es oportuno, sin entrar a distinciones de carácter técnico, enfatizar en las radicales diferencias respecto a su impacto, penetración, cubrimiento e indiscutible influencia sobre el comporta-miento de las audiencias débiles, especial-mente en los niños, que constituyen el 30% de la misma. Asi mismo, otro factor que hace imposible la tan argumentada competencia es el alto costo de operación y de inversion en la television, que limitaria la proliferación de canales, por las actuales restricciones de caracter economico del pais.

Algunos hacen un llamado vehemente para que nuestro pais siga el camino de la television latinoamericana la cual señalan como ejemplarizante. Pero hay que recordar que tanto en Mejico como en Venezuela, Ecuador o Brasil la television esta manipulada por conglomerados económicos estrechamente ligados en cada uno de estos paises a apellidos como Azcarate (Televisa), Cisneros (Venezuela), Ibarras (Ecuador) o el famoso grupo Globo en el Brasil. Mientras en Centroamerica el mayor peso en la programación lo tienen los enlatados extranjeros y las emisiones cultura-les son de catheter marginal y escaso cubrimiento.

Otro de los factores que se esgrime como positivo a la privatización es la eficiencia y productividad del sector. No pretendo desconocer los graves problemas de que adolece nuestra administración pública ni mucho menos justificarlos, pero considero que el Estado debe fortalecerse para manejar y conciliar mejor los intereses de la Nación. Recordemos por ejemplo la ingrata ejecutoria del sector financiero empresarial en la pasada crisis, donde no pocos de estos caballeros jugaron con el ahorro privado de los colombianos y manejaron abusivamente lo que no les pertenecía, con una mentalidad especulativa que perjudicó el desarrollo armónico del pais.

En el otro extremo estaría la estrategia de la televisión dentro de una concepción totalitaria cuya característica fundamental seria la de ser oficial, constituir un monopolio informativo y estar orientado por la ideología del Gobierno de turno. Dentro de este tipo de sistema no habría licitaciones y la programación, emisión, grabación y control estarían en manos del Gobierno, obteniéndose la financiación posiblemente a traves del impuesto al televisor. Sin lugar a dudas este tampoco seria el sistema ideal, por tanto, conviene institucionalizar el llamado mixto con el cual hemos vivido por espacio de mas de veinte años, ajustándolo y delimitando claramente sus funciones y competencias. El proyecto en esencia pretende alcanzar este objetivo, reafirmando el carácter de servicio público de la televisión.

b) Frecuencias y privatización

Como quiera que en este debate se ha discutido la posibilidad de entregar las frecuencias a los particulares, cabe recordar algunas consideraciones hechas al respecto en el estudio “Información y Democracia”, en el cual se señala que las bandas de frecuencia a traves de las cuales se transmite la imagen son elementos constitutivos de la misma nocion de territorio puesto que son transmitidas por el espacio aéreo nacional, sin el cual no seria posible la existencia de ondas portadoras de visión.

Al ser el espacio aéreo una parte del territorio del Estado, consecuentemente por via intrínseca los canales radioeléctricos son propiedad Única y exclusiva del Estado, constituyendose en un bien de use publico que por tanto esta fuera de comercio, en concordancia con el articulo 40. de la Constitución Nacional y de la Convención Internacional de Chicago.

c) Independencia.

El actual Inravisión es un establecimiento publico, de acuerdo con lo prescrito en los Decretos leyes 1050 y 3130 de 1968 con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Comunicaciones. Sobre el existe una clara y fuerte tutela del Gobierno y en su orientación y dirección interviene exclusiva-mente el poder central.

Estas características han permitido que en ocasiones el medio haya sido manejado sin criterios técnicos y administrativos, generandose en su momento la proliferación de programadoras (mas de 60) dentro de lo que se denominara la democratización de la Televisión, pero que en el fondo fue solamente un mecanismo utilizado para responder favores políticos, entregando los espacios como premios o como instrumentos de manipulación informativa.

El ánimo de este nuevo esfuerzo es precisamente erradicar hacia el futuro este peligro, estableciendo para ello el manejo de la television en forma independiente, al dejar de ser gubernamental para convertirse en estatal, dentro de una nueva concepción en la cual se entiende que el Estado nos pertenece a todos los colombianos.

No se trata de independencia absoluta o de la eliminación de la tutela del Gobierno, figura que seria ajena a nuestro ordenamiento jurídico y requeriría por tanto de reforma constitucional. Se prefirió por ello buscar dentro de nuestro actual ordenamiento administrativo una figura que permitiera un sistema indirecto de elección del gerente y una composición de la Junta Directiva en la que esten representados mayoritariamente otros sectores distintos al Gobierno. Para tales efectos es idónea la figura prevista dentro del Decreto 130 de 1976 que establece la asociación sin animo de lucro de entidades publicas para la prestación de servicios públicos y que permite que su director o gerente y la composición de su junta se realice de acuerdo con sus estatutos. El articulo 7o. del mencionado Decreto, en el cual se preve esta formula, dice asi:

“Articulo 7o. De las asociaciones entre entidades públicas. A las personas jurídicas que se creen sin animo de lucro, por la asociación exclusiva de entidades públicas, con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, se les aplican las normas previstas para los establecimientos públicos, sin perjuicio de las particulares que contengan los actor de su creación. En todo caso, sus juntas o consejos directivos estarán integrados y sus representantes legales serán designados en la forma que prevean los correspondientes estatutos”.

“Articulo 80. De la tutela sobre las asociaciones. Los estatutos de las asociaciones de que trata el articulo anterior deberan contener tambien las determinaciones previstas en el articulo 5o. de este Decreto”.

El mencionado articulo 5o. dice:

“Articulo 5o. De la tutela sobre las sociedades. En los estatutos deberá precisarse su pertenencia a los órganos nacional, departa-mental o municipal, según su naturaleza y ámbito de los servicios y actividades que se les encomienden…”.

“Si se califican como del orden nacional, se señalara el sector administrativo al cual pertenecen teniendo en cuenta su objeto social y los mecanismos necesarios para controlar sus actividades y asegurar la coordinación de estas con la política general del Gobierno”.

d) Democratización

Los cinco miembros de la actual Junta Directiva de INRAVISION, pertenecen al poder central o lo representan. La iniciativa sometida a su consideración preve dentro de sus Órganos de dirección la participación de otros estamentos de la comunidad y de representantes de los diversos sectores que intervienen en el proceso televisivo, como los consumidores y todas aquellas agremiaciones que puedan influir directamente sobre la orientación de la televisión y en general de las personas relacionadas con el medio.

El Gobierno propuso dentro del nuevo proyecto que once miembros integren el Gran Consejo. A mi juicio el numero es excesivo y dificultaría su eficiente operación. Por esta razón disminuyo su composición a 9 miembros, trasladando el representante de los periodistas al Consejo de Vigilancia, por entender que desde este organismo podra ejercer una fiscalización de carácter permanente sobre las políticas de la televisión, defender el derecho de información y garantizar el derecho de replica. En segundo termino, elimine la participación de ex directores de INRAVISION por considerar que no estarían representando a grupos de opinión y que ademas, indudablemente, por su experiencia y conocimiento podrian acceder a cualquiera de los consejos antes señalados. Introduje igualmente calidades para los representantes del Consejo de Vigilancia y del Consejo Nacional de la Television, exigiendoles titulos, cursos de especialización en el área de la comunicación, la sociologia o en su defecto una experiencia profesional de cinco años en el medio, con el animo de que puedan ser verdaderos interlocutores y orientadores de las politicas de televisión.

La Junta Administradora conserva dentro de mi propuesta los cinco miembros planteados por el Gobierno. Es de resaltar que el separar las funciones estratégicas de las pura-mente administrativas permitirá una mayor especialización, que indudablemente redundara en una mayor productividad y eficiencia, fortaleciéndose en esta forma el nuevo ente, adecuándolo para asumir los nuevos retos tecnológico y acometer una tarea seria de planeacion y de investigacion. La Comisión de Vigilancia por otra parte, se reduce de once a siete miembros con el animo de darle mayor dinamismo y hacerla mas operante.

El fenómeno de la participación vinculado estrechamente a este proceso constituye sin duda un verdadero reto institucional, puesto que no existe legislación coherente al respecto y proliferan las asociaciones dentro de un mismo gremio. Sin embargo, este obstáculo no puede ser impedimento para dar un paso mas en la configuracion de una democracia realmente participativa.

La nueva estructura busca tambien darle estabilidad al manejo de la television al elegir el director por un periodo fijo de cuatro arios y a los miembros de cada uno de los consejos por periodos diferenciados con el animo de contar en todo momento con personas con experiencia que conozcan el funcionamiento y los problemas de la televisión y que ilustren en mejor forma la toma de decisiones. Adicionalmente evita la concentración del poder al impedir su reelección.

e) Regionalización.

La regionalización de la televisión es una necesidad inaplazable en el futuro próximo. Este hecho al cual sera dificil sustraernos, constituye un mecanismo de defensa ante los grandes avances de las innovaciones tecnológicas en todo el proceso comunicativo.

Hoy podemos por ejemplo tener una comunicación individualizada utilizando pequeñas antenas que pueden captar seriales de satelite y ver television de otros paises sin mayores dificultades y a un costo relativamente modesto, lo cual exige el impulse de una descentralización de la television. Por esta razón incluí dentro de las modificaciones normas que regulen esta posibilidad en forma expresa, al señalar que Inravisión podrá establecer canales de televisión cuyas transmisiones se efectúen para zonas determinadas del territorio nacional. Debo sin embargo aclarar que esta posibilidad en ningún momento conlleva el establecimiento de canales de caracter privado. Encuentro simplemente que este es- un sistema idóneo para fortalecer los valores culturales locales, reafirmar el nacionalismo y nuestra peculiar manera de ser y de sentir. Debera funcionar dentro de los mismos parámetros del sistema mixto, cuando las circunstancias económicas lo permitan sacara a licitación sus espacios, deberá ser un instrumento para la promoción de la mediana y pequeña industria, sirviendo de contrapeso al monopolio de las multinacionales, ampliando el mercado publicitario y brindando mas oportunidades al talento nacional.

g) Inhabilidades y sistema de contratación.

La innegable influencia de la television ha tornado imperativo reglamentar su acceso con el fin de no permitir que se convierta en un instrumento mas de poder y de defensa de intereses especificos de quienes son ya agentes del poder politico o económico. La acumulación de privilegio del poder en las minorías de siempre produce peligrosas distorsiones en nuestro sistema político, que bien podrian evitarse por la via democratica de su redistribución. La política de refrenar el apetito de poder, de impedir su concentración resulta una decisión saludable para enfrentar los desafíos de la época.

En los esfuerzos por vigorizar y salvar la democracia, la extensión de la participación en el proceso de la información y comunicación constituye prioridad impostergable.

La reforma de la televisión no se reduce a la revisión de su aparato administrativo, sino que debe acompañarse fundamentalmente con diversas reglas claras, tales como las concernientes a las personas habilitadas para intervenir como adjudicatarias en la prestación del servicio. Este no debe quedar en manos de las ya de antemano poderosas. A traves de la pantalla ha de cumplirse una imparcial presentación de los protagonistas del manejo político, economico y social. Este es un poder entre los poderes, un informador serio, un fiscalizador moderno y un arbitro con ascendencia, pero no debe ser un apendice de las fuerzas tradicionales, de lo contrario, propiciamos un abuso mas del poder.

Se explica, entonces, la necesidad de proponer un conjunto de habilidades que mejoran sustancialmente la moralidad del servicio de televisión y la confianza misma de los usuarios.

De alguna manera, estas propuestas responden a las sugerencias de la conocida Comisión Mac Bridge, la cual hasta la fecha ha producido las recomendaciones mas significativas tendientes a la gran reforma del proceso de la comunicación internacional y nacional.

Evidentemente modificar la estructura y la organización del Instituto Nacional de Radio y Televisión constituye un avance dentro de la aspiración de la nación colombiana por tener unos medios de comunicación independientes, verdaderamente autónomos y ajenos a la influencia del gobernante de turno.

Asi mismo, el hacer participe a la comunidad en la administración del medio de comunicación representa un progreso en el manejo de las cosas publicas y un aval de un buen servicio por parte del Estado.

Pero olvidar que es necesario establecer una serie de reglas para la selección de los concesionarios de los espacios de nuestra televisión constituiría una desacierto para la misión que se pretende, y podría, en un momento dado dar al traste con el fin perseguido, pues aunque se tuviese una independencia inmediata frente a los gobernantes, pudiera burlarse la misma con los adjudicatarios de los programas.

Seleccionar al contratista constituye hoy en dia una de las labores mas difíciles de quien administra, pues los grupos de presión y las influencias cambian la objetividad deseada en la escogencia de los contratistas del Estado. Y esos cambios también logran que los vicios que se pretende combatir vuelvan a imperar. Para todos es una gran verdad que uno de los mejores resortes de poder lo constituyen los contratos del Estado. Con ellos se logra el respaldo, se obtiene el apoyo economico y en muchas oportunidades se pagan favores políticos.

De otro lado, era necesario establecer reglas para evitar la concentración en los medios de comunicación, impidiendo la formación de verdaderos conglomerados de la información, de detentadores de ese denominado cuarto poder.

Y se imponía cerrar las puertas en los espacios de opinion y los noticieros a los miembros de corporaciones de elección popular, para evitar favoritismos o preferencias y situaciones de desequilibrio.

Por otra parte, olvidar en un estatuto de prestacion de un servicio público, no ya el tema de la selección objetiva de los contratistas a traves de reglas especiales que buscan alejar del procedimiento de escogencia la arbitrariedad de quien selecciona que se contempla en estas adiciones, sino las clausulas del contrato de explotación de espacios, seria desconocer que se esta frente a una contratación de derecho publico, ante un contrato administrativo, en el cual la administración debe gozar de la potestad pública que se le ha atribuido por ser Estado.

Era necesario recalcar que la Administración gozara de los privilegios de la contratación administrativa, de estipular la caducidad, las multas, is clausula penal pecuniaria, la interpretación, la modificación y la terminacion unilaterales, como sucede en los demas contratos que tanto la Ley 19 de 1982 como el Decreto-ley 222 de 1983 denominan administrativos.

Pero ademas era precise intervenir en la contratación del adjudicatario con las personas a las cuales compra bienes y servicios para poder ejecutar el objeto contractual. Y era imprescindible establecer medidas para que el
servicio publico de la televisión no Se viera suspendido en caso de terminación del contrato con un usuario de los espacios. Intervenir, figura que nos ha deparado la nueva concepción del liberalismo, intervenir hermoso principio introducido por nuestro Constituyente de 1936 y actualizado en el Acto legislativo número 1 de 1968, significa la presencia de un Estado vigoroso que no solo abandonó el “dejar hacer, dejar pasar” sino que esta plenamente convencido de la obligación de participar en todos los asuntos que emprendan los asociados. Intervenir constituye el triunfo de ese inigualable principio que expresa “el interés publico prima sobre los intereses particulares o privados”.

Pienso que al establecer la posibilidad de sustitución del Instituto en las actividades del contratista e intervenir en los convenios que es-te celebre con terceros es una necesidad que el proyecto no podía olvidar.

h) Otras modificaciones.

Dentro de las modificaciones propuestas se introduce igualmente que sera la Nación a traves del Ministerio de Comunicaciones la que se asociara con Telecom debido a que la asociación es un negocio juridico creador de derechos y obligaciones. El Ministerio no tiene personería juridica, no es una persona, una entidad en derecho y no es, por tanto, sujeto de derechos y obligaciones.

El proyecto cambia el nombre a las Programadoras por Productoras. Por esto, para mayor claridad y de acuerdo con lo previsto en el Decreto 222, propongo que en el futuro se les llame “Concesionarias de Espacios de Television”, entendiendose que en virtud de ello podran producir y comercializar espacios.

En razón de que no es tecnico hablar de subrogación en materia de deudas, se elimina es-te concepto y se indica simplemente que el nuevo ente debera pagar las deudas que tenga actualmente el Instituto al momento de efectuarse el traslado de sus bienes.

La clausula sobre la finalidad de la televisión, se actualiza y precisa señalando que las transmisiones de televisión deberán defender:

a) La identidad cultural del país.

b) Los valores éticos de la audiencia.

c) La paz.

d) La salud de la población.

e) El buen use de la lengua castellana.

f) La cooperación internacional.

En consecuencia no podrán transmitirse por televisión contenidos que atenten contra la moral pública, el orden publico, la honra de de las personas y el derecho a la vida privada de las mismas.

Se incluyen también algunos criterios para la Comisión de Vigilancia extraídos del Código de Autorregulación Publicitaria, al señalar que los servicios de televisión en sus diferentes modalidades se prestarán según principios de veracidad y moralidad, respeto a la dignidad de la persona y a su comunidad, al núcleo familiar, al interés social, a las autoridades constituidas, a las instituciones públicas y privadas y a los símbolos nacionales.

Son estas las justificaciones de las modificaciones o adiciones que se introducen al proyecto de ley presentado a la consideración de la Comisión.

En pliego separado presento las modificaciones anunciadas y en razón de lo expuesto me permito rendir ponencia favorable y pro-poner:

Dese primer debate al proyecto de ley número 92 de 1984, “por la cual se transforma el Instituto Nacional de Radio y Television —Inravisión— en una entidad asociativa de caracter especial y se dictan otras disposiciones”.

De los señores Representantes,
Rafael Francisco Amador Campos, Representante a la Cámara por la Circunscripción Electoral de Cundinamarca y Bogotá.