D019 P027 | Auxilios Parlamentarios

Documentos Nuevo Liberalismo | Luis Carlos Galán

D019 P027 | Auxilios Parlamentarios

Cámara de Representantes

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO

por el cual se reforma la Constitución Política de Colombia en sus Artículos 76 y 79 El Congreso de la República de Colombia

DECRETA:

Artículo Io. El Artículo 79 de la Constitución Política quedará así: las leyes pueden tener origen en cualquiera de las dos Cámaras, a propuesta de sus respectivos miembros o de los ministros del despacho.

Se exceptúan las leyes a que se refieren los ordinales 3, 4, 9 y 22 del Artículo 76, y las leyes que decreten inversiones públicas o privadas, las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que creen servicios a cargo de la Nación o los traspasen a ésta; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales, y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales todas las cuales sólo podrán ser dictadas o reformadas a iniciativa del gobierno. Sin embargo, respecto de las leyes relativas a exenciones personales del impuesto sobre la renta y complementarios, tendrán libre iniciativa los miembros del Congreso.

Sobre las materias específicas propuestas por el gobierno, las Cámaras podrán introducir en los proyectos respectivos las modificaciones que acuerden, salvo lo dispuesto en el Artículo 80.

Artículo 20. Derógase el numeral 20 del Artículo 76 de la Constitución Política de Colombia.

EXPOSICION DE MOTIVOS

del proyecto de Acto Legislativo por el cual se reforma la Constitución Política de
Colombia en sus Artículos 76 y 79

Desde cuando se instituyó la asignación de partidas en el presupuesto nacional definidas por los congresistas en forma personal para ser aplicadas en el impulso de entidades y de obras de beneficio común, se introdujo una de las fuentes más aberrantes de desorden en el gasto público, de corrupción y de desigualdad en las condiciones de competencia política que puedan concebirse dentro de la vida de la Nación. En efecto, desde 1968 cuando se inició esta práctica nociva del gasto público, la vida democrática del país ha sido accidentada y se ha visto cuestionada con dureza por importantes y diversos sectores de la opinión pública.

En primer término hay que señalar, que a pesar de que la Constitución establece unos mecanismos de planificación diseñados para encauzar las decisiones del Estado en materia de desarrollo de tal forma que se pueda hacer un uso racional de los recursos del erario, tales mecanismos no se han puesto en plena práctica por la desidia política de los principales partidos representados en el Congreso y en los gobiernos, desechando de esta manera la posibilidad de incorporar en la ejecución presupuestal la puesta en marcha de soluciones integrales a los problemas de las distintas regiones y localidades del país, dentro de las naturales limitaciones de recursos que tiene la Nación. Los miembros de estos partidos en el Congreso, han preferido la vía anárquica y deshilvanada de los auxilios parlamentarios que no permiten que esos cuantiosos recursos se integren con el caudal del presupuesto nacional en el mismo sentido de las estrategias de desarrollo que se han puesto en marcha en el país, dentro de una jerarquización de las necesidades colectivas y un orden de prioridades en el gasto que haga posible la utilización de los fondos de la comunidad en la solución coherente de las necesidades más sentidas de la sociedad. La asignación de estos auxilios es personal y caprichosa, con miras a la obtención de metas electorales y a crear una falsa impresión de generosidad individual entre las personas beneficiadas con unos fondos que no fueron aportados por los supuestos benefactores, sino que le pertenecen a la comunidad en general como fruto que son del pago de im puestos que hacen los contribuyentes.

Pero no sólo son los conocidos auxilios parlamentarios una modalidad antitécnica del gasto público, sino que han sido una fuente de corrupción en los diversos escenarios en los cuales se hace su señalamiento, su tramitación y su destinación final. Son innumerables los casos de investigaciones periodísticas y de distinta índole que han denunciado anomalías de diverso orden en esta materia, y que para la mala fortuna de nuestras instituciones públicas y de nuestra democracia, no han tenido una aclaración satisfactoria ni las sanciones que fueran deseables para la salud de la Nación. Lo que puede considerarse más grave dentro de esta secuela de corrupción que ha dejado el viciado mecanismo de los auxilios, es que en innumerables casos ha contaminado a los propios dirigentes de las comunidades humildes, a los líderes populares que han cambiado su actitud de servicio, de liderazgo y de solidaridad hacia sus vecinos y hacia los núcleos en los que ejercen influencia, por la obtención de sinecuras y de prebendas ventajosas y egoístas que retribuyen a sus supuestos donantes con servicios electorales y particulares.

Por este camino se ha llegado a una monstruosa deformación del juego democrático en Colombia, puesto que los grupos mayoritarios representados en el Congreso tienen a su arbitraria disposición ingentes recursos públicos con los cuales financian sus campañas políticas y sus empresas interminables de reelección con lo cual se han constituido en Colombit verdaderos feudos de poder electoral y político a todo lo largo y ancho de nuestra geografía, sin que la población tenga una verdadera libertad para elegir y escoger sus representantes al margen de presiones indebidas y de respaldos comprados con fondos oficiales, y sin que los grupos minoritarios e insurgentes tengan condiciones igualitarias para competir por el favor popular, colocados en una clara situación de desventaja con sus exiguos recursos financieros en frente de verdaderos emporios políticos alimentados con generosidad por el presupuesto nacional. Hay que resaltar que dentro de estas condiciones de inequidad en la competencia política es muy difícil, si no imposible, establecer un clima de paz y de tolerancia dentro de nuestra sociedad, que sólo es alcanzable en una clara y justa emulación de mocrática, ajena a cualquier signo de arbitrariedad y de imposición.

Dentro de la fórmula de privilegios políticos que plantean los auxilios parlamentarios, hay dentro del propio Congreso condiciones de desigualdad que vale la pena señalar por el especial significado y las consecuencias que tienen en la marcha de las Cámaras Legislativas. Las comisiones cuartas del Senado y la Cámara de Representantes que tienen la función constitucional de tramitar el presupuesto nacional, han declinado por completo la tarea fundamental de estudio y discusión del presupuesto, así como del control de su ejecución, a cambio de partidas especiales y exorbitantes de auxilios para el uso discrecional de cada uno de los miembros de estas comisiones y que les son reconocidas por el gobierno en la elaboración y ejecución del presupuesto a cambio de la dócil y descomplicada aprobación de éste y de que se obvien las necesarias discusiones y debates sobre la gestión fiscal y financiera del ejecutivo. Por este camino, los principales dignatarios de la administración se conceden también la licencia de destinar a su propio arbitrio jugosas partidas para obras y actividades de servicio público, a las que por su propia y autónoma libertad desean beneficiar sin que intercedan los indispensables criterios de planificación y de armonización del gasto público que exigen los cánones de la administración moderna. Esta es también una vena rota de la democracia colombiana, que permite a los partidos políticos que controlan el poder, inclinar la voluntad y la gratitud de los ciudadanos bajo la influencia de favores y privilegios otorgados por la voluntad individual de los funcionarios, pero con los fondos públicos que le pertenecen a la comunidad y que lo menos que se espera en las condiciones de atraso y de subdesarrollo del país es que se utilicen en su conjunto de manera eficiente y racional, no con el espíritu de obtener con ellos una respuesta electoral, sino de resolver de la mejor manera posible las necesidades y los apremios de la pobreza colectiva.

A continuación nos extendemos en algunas consideraciones más detalladas acerca de las deficiencias y dificultades que plantea el sistema de los auxilios parlamentarios que proponemos eliminar con el presente proyecto de Acto Legislativo, y que tienen que ver con sus antecedentes y con los defectos propios de este mecanismo, lo mismo que con sus implicaciones en el conjunto del funcionamiento fiscal y político del país.

Aunque la discusión sobre el tema de la iniciativa parlamentaria en materia de gasto público se remonta a épocas muy pretéritas, es a partir de la Reforma Constitucional de 1968 cuando se intensifican las discrepancias y se hace más evidente la ausencia de claridad en asunto tan importante para el diseño de la política fiscal.

Hasta antes de la reforma aludida, todos los intentos de legislación orientada a evitar o a limitar la intervención de los•congresistas en la asignación de recursos públicos siempre encontrarán la férrea resistencia de Congresos que consideraban lesivo a los intereses de sus miembros y a los de su gestión como representantes de los electores, la eliminación de un supuesto derecho que les concede la democracia.

En 1968, apartándose del criterio prevaleciente hasta entonces, el legislativo aceptó la tesis central “que si el país deseaba la racionalización del gasto público, era inevitable impulsar la injerencia de los planes y programas en la operación y ejecución del presupuesto nacional”. Este cambio de actitud, por supuesto, descartaba la dispersa gestión de un grupo que ocasiona dificultades serias a un proceso que no se puede reducir a mirar las ventajas microeconómicas generadas por los servicios que presta el gobierno a las comunidades, sino también el impacto macroeconómico y sectorial de todas y cada una de las erogaciones públicas.

A pesar de esta decisión y posiblemente tratando de no transigir totalmente sobre lo que se juzgaba principio inalienable, se llegó a la fórmula que dejaba abierta la posibilidad a los congresistas de intervenir, así fuera de manera limitada, en la asignación de partidas en el presupuesto nacional. Esa fórmula fue el numeral 20 del Artículo 76 de la Constitución que a la letra dice: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones… fomentar las empresas útiles y benéficas dignas de estímulo o apoyo, con estricta sujeción a los planes y programas correspondientes”.

Tal numeral, complementado con el Artículo 79 —”Sin embargo respecto de las leyes que desarrollen las materias a que se refiere. el numeral 20 del Artículo 76 y las relativas a exenciones personales del impuesto sobre la renta, tendrán libre iniciativa los miembros del Congreso”— es hoy la base constitucional sobre la cual descansa la estructura de los llamados auxilios parlamentarios.

Son, entonces, estas normas las que le asignan a los miembros del Congreso la facultad de identificar proyectos de gastos útiles o benéficos que ellos, según su propia opinión, pueden incluir en el proyecto de ley del presupuesto nacional y que, aparentemente, deben encuadrarse dentro del marco de los planes y programas legalmente aprobados.

Si se trata de aportes regionales, lo más razonable sería que las partidas se ubiquen dentro de los planes y programas diseñados para las regiones. Empero, ésta no es la forma como, de hecho, se preparan e incorporan los aportes a las regiones. La falta total de consistencia con los objetivos de la programación presupuestal y la motivación enteramente electoral que caracteriza su destinación irregular, dominan el escenario de este mecanismo altamente cuestionado por la opinión pública.

Mientras que las partidas destinadas a los ministerios, departamentos administrativos, establecimientos públicos y empresas estatales están sujetas a la revisión de la Dirección General del Presupuesto, dentro del proceso de preparación del proyecto de ley de presupuesto, los aportes al desarrollo regional son, en la etapa de preparación y de aprobación de la propia ley, partidas que no especifican el objeto del gasto.

Aunque la restricción constitucional de ceñirse estrictamente a los planes y programas de desarrollo sugeriría un manejo responsable de estos recursos, lamentablemente hay que reconocer que tal condición no ha sido de mucha ayuda. Si aún en el sector central no ha sido posible poner en marcha el sistema de presupuesto por planes y programas, es difícil suponer que éste pueda establecerse en las regiones dentro de un lapso razonablemente corto. Además, al sistema de presupuesto por programas no se ajusta fácilmente el sistema de asignación electoral de aportes.

En un escenario que excluye el uso irregular de los recursos, es un hecho que el más alto dividendo electoral se busca a través de los votos que directamente aportan los beneficiarios de los auxilios. Si ello es así, la distribución de los aportes está sesgada hacia los conglomerados donde se puedan lograr altas tasas de participación electoral.
Es ampliamente aceptado que el gasto público debe atender preferencialmente las necesidades de los estratos más pobres de la población. Entonces tampoco se justifica que el presupuesto nacional atienda preferencialmente las localidades con una mayor propensión a votar. Por supuesto, la asignación de aportes obedece a esquemas más complejos que confunden aún más su bondad económica y derrotan los intentos de enmarcarla dentro de criterios racionales de asignación.

Recabando sobre ciertos aspectos claves del problema, bien vale la pena recordar que el uso práctico primordial del presupuesto es el de servir de instrumento para acumular y mostrar cada año las propuestas de gastos del ejecutivo, como base para las decisiones del Congreso. Confundir la especificidad de estas funciones y la clara división que siempre debe existir entre ambas, conduce al desorden y a la anarquía en campo tan definitivo para la política económica.

Aun cuando la presentación del presupues to contiene una estimación del ingreso, basada en las predicciones del nivel general de la actividad económica y en los impuestos existentes o propuestos, su contenido más importante, desde el punto de vista administrativo, son sus declaraciones de estimaciones de gastos en términos de cantidades y objetivos. Un fin relacionado con éste, es el de servir como medio de control por el cual las decisiones sobre gastos se ejecutan administrativamente y se asegura la contabilidad financiera.

El problema fundamental que se soluciona por medio del proceso presupuestario es el problema familiar de distribuir recursos escasos (medidos en términos de dinero) entre una variedad de exigencias que compiten entre sí. A este nivel básico de decisión, la tarea con que se enfrentan los funcionarios públicos, ya sean del ejecutivo o del poder legislativo, no difiere de la tarea con que se enfrentan los funcionarios de una empresa, o aun los ciudadanos particulares que intentan manejar sus medios para servir a sus fines.

En todas estas situaciones, el presupuesto tiene que ver con decisiones sobre la distribución de recursos escasos y razonablemente bien definidos para conseguir objetivos que van desde bien a mal definidos. Esto lleva consigo tres funciones relacionadas entre sí. La primera es la necesidad de determinar la manera más eficaz de conseguir los objetivos dados. La segunda, la necesidad de determinar el grupo óptimo de objetivos propuestos. La tercera, la necesidad de determinar el tamaño óptimo del presupuesto total. La última decisión impone la limitación final que presiona el criterio de distribución.

Por obvias razones nuestro punto de vista fundamental es que el Estado puede determinar sus políticas de manera más eficaz, si escoge racionalmente entre las diferentes líneas de acción, con un conocimiento tan complejo como sea posible de las consecuencias de esas diferentes líneas de acción. La necesidad de escoger y de elegir, insistimos, se impone por el hecho de que todo Estado está limitado por la escasez de recursos.

El Estado tiene que elegir no sólo entre varias líneas de acción, sino también entre su programa total y el sector privado de la economía. Y el hecho de que una parte importante del programa gubernamental afecte la actuación futura del sector privado no hace más difícil ciertamente el trabajo de tener que elegir. Frente a estas consideraciones habría que concluir que, para lograr los objetivos de una buena presupuestación, hay necesidad de obrar rigurosamente y dar los siguientes pasos:

a) Evaluar y comparar las diversas actividades gubernamentales a la luz de sus contribuciones a los objetivos nacionales.

b) Dados ciertos objetivos, determinar cómo se pueden conseguir con un gasto mínimo de recursos.

c) Proyectar las actividades gubernamentales por un período de tiempo adecuado.

d) Comparar la contribución relativa de las actividades públicas y privadas a los objetivos nacionales.

e) Revisar los objetivos, programas y presupuestos a la luz de la experiencia y de las circunstancias cambiantes.

Estas funciones son parte esencial de cualquier planificación, programación y elaboración de presupuestos.

Con esta presentación de la forma correcta como se debe elaborar el presupuesto, aparece con claridad que el procedimiento que se sigue actualmente con los aportes regionales o auxilios parlamentarios es inadecuado e inconveniente. Y la razón es bien simple: el primer paso para lograr la eficacia en el gasto, cuál es determinar con precisión el objetivo que se quiere alcanzar, en ningún momento se cumple.

Siempre que se alega la condición subalterna de los congresistas en la solución de los problemas de las provincias que dicen conocer y entender mejor que los burócratas que hacen los presupuestos, se olvida un hecho indiscutible: dado que todos los gobiernos se enfrentan con el problema de la escasez, la lógica del proceso de elaboración de decisiones es independiente de la forma de gobierno, aun cuando los resultados puedan diferir grandemente. Todos los gobiernos se preocupan por problemas de defensa, bienestar social, desarrollo económico, justicia y orden público. En gobiernos de tipo autoritario, las preferencias iniciales entre estos objetivos dependen de las ambiciones y escala de valores de la autoridad gubernamental. Pero la autoridad está limitada por la escasez de recursos y por el hecho de que no hay autoridad que sea capaz de imponer por completo su voluntad al pueblo.

El proceso es más indirecto en un gobierno democrático. Las democracias dependen también de un dirigente supremo, pero fundamentalmente dependen del consentimiento democrático. Los dirigentes tienen que educar a la opinión pública, y a su vez dejarse guiar por ella. Tienen que proponer programas que sirvan a los intereses nacionales y también mantenerse en el poder. Cualquiera que en su opinión sea el más importante de estos objetivos, la tarea básica de la distribución de recursos permanece firme. Y así, la eficiencia de la distribución refleja el criterio tanto de los dirigentes políticos como de la opinión pública respecto a la contribución que los gastos gubernamentales hacen a los objetivos nacionales.

En consecuencia, la tesis central de la gestión de los dos poderes, ejecutivo y legislativo, debe estar fundada en el supuesto de que la sociedad se beneficia en la medida en que la asignación de los recursos se haga a la luz de la información más completa posible respecto a sus consecuencias. Y esto, ciertamente, no se cumple en el caso de los auxilios, porque es sólo el libre albedrío de los congresistas el que se impone.

Acudiendo al socorrido argumento de que las leyes de auxilios a entidades benéficas y útiles, constituyen la ”única oportunidad que tiene el Congreso de participar activamente en la iniciativa de gasto público, para que sean incluidos en el presupuesto nacional; favoreciendo con ello a un número significativo de colombianos, única manera de llevar hasta ellos la acción del gobierno en forma directa y hacer la revolución de las pequeñas y grandes cosas en muchas poblaciones, juntas de acción comunal…” 1 , se ha aclimatado un sistema de asignación de recursos públicos que, aparte de ser anti-técnico, constituye un discutible privilegio político de dudosos efectos para la proyección de la democracia colombiana.

1 Ponencia para primer debate: Ley de auxilios, ejercicio fiscal 1986.

Si bien debemos reconocer la defectuosa programación del gasto público, que se traduce en el evidente abandono de amplias zonas geográficas del país, la existencia de los auxilios ciertamente no contribuye a acabar con el problema, sino antes por el contrario Io hace más intenso y difícil de resolver.

La ausencia de objetivos claros en los gastos incorporados por cuenta de los parlamentarios, la ninguna correspondencia con los programas globales de financiamiento público y el pernicioso efecto que en el trámite del presupuesto general de la Nación tiene la negociación de estas partidas, tornan aconsejable la iniciativa que presentamos a la consideración del Congreso de la República y que esperamos será apoyada por el Gobierno Nacional.

En esencia se trata de eliminar del actual ordenamiento constitucional el numeral 20 del Artículo 76 y modificar la redacción del Artículo 79, en lo que tiene que ver con una de las excepciones consagradas en dicho artículo sobre la libre iniciativa de los miembros del Congreso.

Habiéndose aprobado en la legislatura anterior medidas tendientes a descentralizar efectivamente las finanzas públicas —Leyes 14 de 1983 y 12 de 1986—, no vemos conveniente mantener un sistema que aparentemente cumple o trata de cumplir los mismos objetivos que con mayor eficacia pueden lograr las disposiciones enumeradas.

Si el bien último de los auxilios regionales es justamente atender las necesidades de las comarcas, ¿por qué no dejar que sean los mecanismos incorporados en las leyes 14 y 12 los que provean los recursos necesarios para satisfacer las crecientes necesidades y el trámite ordinario de los presupuestos municipales el que los asigne racionalmente?

De otra parte, existiendo el propósito irrevocable de darle plena vigencia al numeral 40. , del Artículo 76 con la integración de la Comisión Permanente encargada de dar primer debate a los proyectos a que se refiere este artículo, no tiene sentido conservar el numeral varias veces citado. Teniendo iniciativa los miembros de las Cámaras de proponer programas o proyectos de gasto al momento de discutirse el plan de desarrollo tal como lo establece el Artículo 80, no vemos razón válida para continuar sosteniendo el actual estado de cosas.