D019 P124 | Reforma Junta Monetaria y Banco de la República

Documentos Nuevo Liberalismo | Luis Carlos Galán

D019 P124 | Reforma Junta Monetaria y Banco de la República

Senado de la República

PROYECTO DE LEY

por la cual se fortalece la Junta Monetaria y se reestructura el Banco de la República

El Congreso de la República de Colombia

DECRETA

CAPITULO I

De las actividades del Banco de la República

Artículo 1°. Las actividades del Banco de la Republica se desarrollarán en dos áreas perfectamente separadas y delimitadas, a saber:

1a. De Banco Central, que comprende las funciones de emisión, giro, depósito, descuento y redescuento y la ejecución de las políticas monetaria, crediticia y cambiaria.

2a. De Banco Nacional de Desarrollo que comprende la financiación de los programas de desarrollo, de acuerdo con Io expresado en esta ley.

CAPITULO II

De la composición y funciones de la Junta Monetaria

Artículo 2°. La Dirección del área de banco del Banco de la República estará a cargo de la Junta Monetaria, creada por ia Ley 21 de 1963 y organizada por el Decreto 2206 del mismo año y conservará todas las funciones que en la actualidad desempeña y que no sean incompatibles con la presente ley.

Artículo 3°. La Junta Monetaria estará integrada por 5 miembros, a saber: El Ministro de Hacienda y Crédito Público, quien la pæsidirá; el Gerente General del Banco de la República; el Jefe del Departamento Administrativo de Planeación y Servicios Técnicos, y los miembros permanentes nombrados por el Presidente de la República para un período de cinco años.

Parágrafo. En caso de renuncia o ausencia definitiva de cualquiera de los miembros permanentes, el Presidente de la República nombrará un reemplazo para un período de cinco años.

Artículo 4°. Serán requisitos para ser nombrado miembro permanente de la Junta Monetaria:

a. Ser colombiano de nacimiento y ciudadano no suspenso;

b. Poseer un título universitario, ser persona de reconocida preparación teórica, altamente calificada en materias económicas y de probada competencia y experiencia en asuntos monetarios, financieros, bancarios, cambiarios y comercio exterior.

Artículo 5°. Los miembros permanentes de la Junta Monetaria serán funcionarios de tiempo completo y tendrán las incompatibilidades del Superintendente Bancario. Además, no podrán desempeñar cargos públicos o privados, a excepción de los docentes, ni formar parte de Junta Directivas de institutos públicos o de empresas privadas, ni poseer acciones o interés económico en entidades sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Bancaia.

Parágrafo. El Superintendente Bancaio asistirá a las reuniones de la Junta Monetaria con derecho a voz.

CAPITULO III

Del comité de ejecución y control

Artículo 6°. La ejecución y control de la política formulada por la Junta Monetaria se ejercerán por un comité ejecutivo compuesto por el gerente del Banco de la República, quien lo presidirá, y los dos miembros permanentes de la Junta Monetaria de que trata el Artículo 3°., de esta ley.

Parágrafo 1°. Para el cumplimiento de sus funciones de ejecución y control, el Comité Ejecutivo dispondrá de los recursos del Banco de la República y funcionará conforme a los reglamentos que para el efecto dicte la Junta Monetaria.

Parágrafo 2°. El registro de las operaciones que el Banco de la República realice en función de banco central, deberá hacerse en forma independiente y aparte de las que ejecute como Banco Nacional de Desarrollo.

CAPITULO IV

De las nuevas funciones de la Junta Monetaria

Artículo 7°. Además de las funciones de que trata el Artículo 2°. de esta ley, será privativa de la Junta Monetaria la siguiente:

Fijar el régimen de inversiones admisibles y obligatorias de los bancos comerciales, compañías de seguros, sociedades de capitalización, corporaciones financieras, cajas de ahorro y, en general, de todos los intermediarios financieros con el objeto de canalizar parte del ahorro nacional a la financiación de programas o proyectos de alta prioridad de conformidad con los planes de desarrollo del país.

CAPITULO V

Del Banco Nacional de Desarrollo

Artículo 8°. La Junta Directiva del Banco de la República, además de las funciones de Banco Nacional de Desarrollo de que trata el Artículo 1°. de esta ley, ejercerá la de administradora de la entidad y estará compuesta por 12 miembros, a saber:

a. El Ministro de Hacienda y Crédito Público, quien la presidirá;

b. El Ministro de Desarrollo Económico;

c. El Ministro de Agricultura y Ganadería;

d. El Ministro de Minas y Energía;

e. El Jefe del Departamento Nacional de Planeación;

f. El Gerente General de la Federación Nacional de Cafeteros;

g. Tres directores originarios del sector bancario;

h. Un director originario del sector de los consumidores;

i. Un director originario de los sectores de producción y distribución ;

j. Un director originario del sector exportador, distinto a la Federación Nacional de Cafeteros.

Parágrafo. Las condiciones que deben llenar los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República de que tratan los ordinales g), h), i) y j) de este artículo, así como las condiciones y modalidades de su elección y el período de sus cargos, serán los mismos que determinan los ordinales d), e), y g) del Artículo 11 y los Artículos 12, 13 y 14 del Decreto 2677 de 1973.

Artículo 9°. El Gerente del Banco de la República será nombrado por la Junta Directiva con un mínimo de diez (10) votos, para un período de cinco años.

CAPITULO VI

De las funciones del Banco Nacional de Desarrollo

Artículo 10. Serán funciones del Banco de la República, en su carácter de Banco Nacional de Desarroll0, las siguientes:

1a. Asignar, mediante presupuestos anuales, los recursos de que dispone para la financiación de cuatro sectores principales: agricultura, industria, exportaciones diferentes al café, proyectos energéticos y mi. neros.

2a. Realizar los programas de financiación por conducto de intermediarios financieros, de carácter público o privado y sometidos a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria, que se comprometan a desarrollarlos.

3a. Contratar empréstitos externos 0 internos.

4a. Gestionar ante la Junta Monetaria:

a. La fijación anual de un cupo global de redescuento;

b. La definición de una política de fomento en cumplimiento de las facultades que le otorga a la Junta Monetaria el Decreto 2206 de 1963, en cuanto a cupos especiales de crédito para determinadas operaciones económicas; fijación y variación de las tasas de interés o descuento según la importancia de la respectiva operación; permitir que las instituciones bancarias puedan mantener parte de sus encajes en operaciones favorables al desarrollo de la economía nacional; la consignación de depósitos oficiales en instituciones bancarias que convengan realizar una política de crédito con los propósitos de fortalecer la producción; fijación y variación de las tasas de interés y descuento para operaciones de préstamo y redescuento a los bancos afiliados al Banco emisor con facultad de establecer tasas diferentes según la importancia económica de la respectiva operación y su finalidad;

c. Ejercer control sobre las inversiones que se realicen con los recursos destinados a la financiación de sus programas.

Artículo 11. El Banco de la República en cumplimiento de sus funciones de Banco Nacional de Desarollo y dentro de las normas de carácter general dictadas por la Junta Monetaria, podrá determinar las modalidades de los préstamos en cuanto a plazo, tasas de interés y amortizaciones.

CAPITULO VII

De los recursos del Banco Nacional de Desarrollo

Artículo 12. Los recursos del Banco de la República, para sus actividades de Banco Nacional de Desarrollo, provendrán de las siguientes fuentes:

a. Un “Bono Nacional de Desarrollo”, de absorción obligatoria por parte de todos los intermediarios financieros, con las modalidades determinadas por la Junta Monetaria;

b. Los recursos tributarios de cualquier origen que ingresan a los fondos financieros;

c. Los cupos de redescuento y los demás recursos que le asigne la Junta Monetaria de acuerdo con el Artículo 10;

d. Los recursos provenientes del crédito externo o de operaciones de crédito interno;

e. Los demás que se creen o destinen por leyes especiales.

CAPITULO VIII

De la Comisión Nacional de Valores.

Artículo 13. La Comisión Nacional de Valores, creada por la Ley 32 de 1979 con el objeto de estimular, organizar y regular el mercado público de valores, funcionará como organismo vinculado al Ministerio de Hacienda.

 

CAPITULO IX

De la modificación de los contratos con el Banco de la República

Artículo 14. El Gobierno Nacional acordará con el Banco de la República la modificación de los contratos que con esta entidad tiene celebrados, para ejecutar las disposiciones contenidas en esta ley.

Artículo 15. La presente ley regirá desde su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.

EXPOSICION DE MOTIVOS

del Proyecto de Ley “por la cual se fortalece la Junta Monetaria y se reestructura el Banco de la República”.

En la legislatura ordinaria de 1983, los entonces Representantes, doctores Hernando Agudelo Villa y Gabriel Rosas Vega, presentaron a la consideración de la Honorable Cámara el Proyecto de Ley por la cual ”se crea una alternativa a la nacionalización del sector financiero”. Por razones de índole la iniciativa en cuestión no recibió el debido trámite, frustrándose la posibilidad de introducir reformas de especial significado a la estructura y las funciones de los dos entes que tienen bajo su responsabilidad el desarrollo y aplicación de las políticas monetaria y de crédito.

Convencido de la necesidad imperiosa de insistir en opciones legislativas que apunten en la dirección de modernizar los mecanismos de gestión del Estado y apoyado en el importante trabajo adelantado especialmente por el doctor Agudelo, quien varias veces ha planteado con aguda severidad intelectual y particular conocimiento los elementos claves del manejo del sistema financiero, después de examinar el tema en la Junta de Parlamentarios del Nuevo Liberalismo que ha dado apoyo a la iniciativa y ha contribuido a esta nueva versión, deseo presentar este proyecto de ley para coadyuvar a la formación de una base jurídica sólida que sustente la estructura del sector financiero colombiano, factor insustituible del proceso económico.

El Banco de la República, creado por la Ley 25 de 1923, como banco de emisión, giro, depósito y descuento, ha sido desde su fundación el soporte de la estabilidad financiera de la Nación y gran impulsor de su desarrollo.

Sometido a importantes reformas, principalmente durante las tres últimas décadas, ha ido perfeccionando su estructura de Banca Central que ejerce el atributo estatal de emisión con carácter indelegable, como se ha establecido en las últimas leyes; se ha conformado como un organismo de derecho público; y paralelamente, desde 1951, a partir del Decreto 756 de ese año, ha cumplido importantes funciones encaminadas a estimular condiciones propicias al desarrollo ordenado de la economía.

No es pertinente hacer un examen detallado de esta transformación del Banco que incluye numerosas disposiciones legales, prolongados debates en el Congreso y varias sentencias de la Corte Suprema de Justicia que le han ido consolidando la filosofía señalada.

Sucintamente cabe mencionar, sin embargo, los siguientes episodios:

El dilatado proceso legislativo durante la década de los 60 para dar conformación estatal al capital del Banco y que culminó con la Ley 7a. de 1973 y los Decretos 2617 y 2618 del mismo año, dictados para sanear los vicios de inexequibilidad declarados por Corte Suprema en relación con varias disposiciones de la citada Ley 7a.

La creación de la Junta Monetaria, establecida por la Ley 21 de 1963 y organizada por el Decreto 2206 de 1963, que determinaron sus funciones, la reversión del Estado de las facultades que tenía el Banco de la República corno autoridad monetaria, e independizaron del interés privado el ejercicio de la soberanía monetaria en todos sus aspectos. Tales instrumentos fueron complementados por la trascendental sentencia de la Corte Suprema el 12 de junio de 1969 que declaró exequible la ley que creó la Junta Monetaria y delimitó las órbitas de las facultades de ésta y las del Banco de la República.

 

FUNCIONES DE FOMENTO

Desde 1951, como ya se anotó, en Colombia empezó a adoptarse el criterio, muy extendido principalmente en los países en vías de desarrollo, de que la función de un Banco Emisor o de la Banca Central, no podía limitarse al control monetario con miras a la estabilidad y que, por el contrario, debía jugar un papel importante en la promoción del desarrollo económico, mediante acciones en campos como el del fomento y diversificación de las exportaciones, la elevación de la producción y de la productividad de la agricultura y de la industria, principalmente en aquellos renglones de consumo popular que tanta influencia tienen en los salarios reales; el desarrollo del mercado de capitales y el fortalecimiento de la estructura de los intermediarios financieros, etc.

En esta concepción se inspiró la política que autoriza al Banco Emisor para utilizar instrumentos legales con el fin de asignar recursos con fines de fomento, como los muy variados que creó el Decreto 756 de 1951.

Tales orientaciones se concretaron en el crédito selectivo y en las inversiones forzosas y admisibles a los intermediarios financieros para influir en la composición de la inversión y hacerla más eficaz para el desarrollo. Y esta política ha tenido expresión afortunada en los diversos fondos financieros del Banco de la República y en la intervenciÓn directa del Estado en el sector financiero a través de entidades públicas.

 

ENSAYOS FORANEOS

A partir de la mitad de la década de los 70, se inició un proceso de adaptación en Colombia de un modelo de desarrollo foráneo que echó por tierra las tesis fundamentales del liberalismo en materia de intervención del Estado en el campo financiero, inspirado en los dogmas más ortodoxos del capitalismo norteamericano.

Tal modelo, sustentado básicamente en el mercado de capitales como sector líder del desarrollo, propugna la liberación de las actividades de las entidades financieras, de las tasas de interés, del desmonte del crédito selectivo y la asignación de ios recursos de inversión al impulso de las fuerzas del mercado.

Para muchos analistas de la economía nacional parecía desatentado que el país renunciara a su sólida y avanzada política de intervención en el campo financiero para lanzarse a ensayos de dudoso éxito; que se adoptara una política de las altas tasas de interés, las cuales representarían un gravoso factor de costo para la producción; que se renunciara al sistema de las inversiones fozosas a los intermediarios financieros y al crédito selectivo, mediante los cuales podían orientar para el desarrollo económico y social cuantiosísimos recursos del ahorro captado por los bancos, las compañías de seguros y en general por los intermediarios financieros; y que se concediera amplísima libertad al sector financiero, lo cual favorecería la concentración de la riqueza y el poder económico.

El modelo ha sufrido serio detrimento con el estancamiento del aparato productivo y los escaldalosos episodios de nuestro sistema financiero en los últimos años, concomitantes con el hondo proceso de recesión del mundo occidental.

ACTUALIZACION DE LOS INSTRUMENTOS FINANCIEROS

Iniciativas legales como la presente no tratan de echar atrás lo que el país ha logrado en relación con sus instituciones financieras, sino de contribuir a perfeccionarlas, a corregir desviaciones, a modernizar la legislación financiera para adaptarla a las nuevas circunstancias de la Nación.

Además, no se aspira, naturalmente, a cubrir el vastísimo campo del sector financiero, que exigirá, realizar estudios técnicos y minuciosos para la dispersa legislación dictada a partir de 1923.

El proyecto se concreta al Banco de la República como tal; y a ordenar a independizar las funciones de fomento o desarrollo que ha venido cumpliendo, de las de Banca Central.

 

UNA ALTERNATIVA A LA NACIONALIZACION DEL SECTOR FINANCIERO

Ante todo, el país requiere que haya una clara definición doctrinaria respecto a la participación de la política pública en el manejo del sector financiero al servicio de los intereses generales, que naturalmente tiene que arrancar las funciones de las máximas entidades que tienen las atribuciones de la soberanía monetaria, como la Junta Monetaria y el Banco de la República que ejecuta la política por ella trazada.

Las tendencias concentracionistas del sector financiero y los desmanes de algunas de las entidades, han dado fuerza a la tesis de la conveniencia de su nacionalización.

Parece difícil que una nación tolere desafueros, abusos y deformaciones como las producidas en Colombia en el sector de las finanzas, sin que instintivamente se mire al Estado, como representante de la comunidad, creyendo que en su control absoluto está el remedio.

Sin embargo, esa política sería contraproducente, dados la estructura y vicios que afectan la eficiencia, responsabilidad y pulcritud del Estado en Colombia; y sería innecesaria si se aplican plenamente los instrumentos y doctrinas de que dispone el país para poner en marcha, dentro del contexto de una economía de carácter mixto como la consagrada en nuestra Constitución, los mecanismos que garantizan una mayor participación de la política pública en el campo financiero para controlar las tendencias de concentración, sanearlo de prácticas dañinas y democratizarlo, con el convencimiento de que su desorganización, corrupción y limitaciones pueden comprometer seriamente el proceso económico, ya que a él corresponde como razón de la financiación de la actividad productiva.

En verdad en nuestro país el derecho monetario pertenece al derecho público de la Nación y comprende la regulación jurídica del dinero en su más amplia acepción. Es el ejercicio por parte del Estado de la monetaria, que abarca no solamente la noción del numerario, sino en especial las actividades bancarias de emisión, la de la banca comercial y de las instituciones de ahorro.

En consecuencia, todo el sistema bancario, incluyendo el del ahorro, por constituir esencialmente un servicio originario del Estado, es un servicio público, que cuando es prestado por particulares, funciona bajo la forma de concesiones temporales, en virtud de las cuales el Estado delega el manejo del crédito y del ahorro, conservándose el derecho de vigilar y controlar el cumplimiento de la actividad que se ha transferido, en forma tal que garantice el servicio en función de las necesidades de la comunidad; y reservándose también el derecho de cancelar la concesión cuando se considere que la pmstación del servicio se aparta de los cánones fijados por el legislador.

Además, corresponde a la Junta Monetaria realizar la política monetaria, de crédito y de cambios.

VOLVER A LA INTERVENCION DEL ESTADO

Con base en estas doctrinas e instrumentos, el país debe volver a implantar seriamente el criterio de intervención del Estado en el sector financiero.

Ello quiere decir que se reconozca que el mercado libre, a base de altas tasas de interés, en una economía como la colombiana, sujeta a tantas rigideces, no puede, sin una decisiva intervención del Estado, asignar los recursos en forma eficiente y racional para que las inversiones se hagan en los campos que más convengan al país, con un criterio social y con miras a largo plazo y no sólo en aquellos renglones de fácil recuperación y elevadas utilidades.

Si se mantienen altas tasas de interés, si se tolera que ingentes recursos se vayan a la especulación, si se permite que el ahorro, el crédito y los recursos financieros en general sean controlados por pequeños grupos o personas naturales, será imposible impulsar el desarrollo y reactivar la economía. Y si el Estado no dirige bien su política monetaria, será imposible el control de la inflación que está distorsionando todo el proceso económico.

FORTALECIMIENTO DE LA JUNTA MONETARIA

No obstante el indispensable avance que representó la creación de la Junta Monetaria, la forma como fue constituida ha venido demostrando sus deficiencias en el manejo adecuado de la política monetaria y de crédito, advertidas de tiempo atrás.

Esas deficiencias se deben fundamentalmente a dos causas: la primera, que de ella hagan parte, además del Ministro de Hacienda, que tiene que ser un eje, el Ministro de Fomento como los de Desarrollo y Agricultura, lo cual se presta a que se extralimite el uso de los recursos de redescuento provenientes del Banco Emisor y a que se creen interferencias peligrosas para garantizar una política que dé suficiente liquidez a la economía, pero a la vez defienda la estabilidad de precios. Esto no quiere decir que los Ministros de Fomento no deban tener participación en la formulación de la política de crédito, pues como se propone en el proyecto tienen campo para ejecutarla a través de las funciones del Banco de Desarrollo que se propone al de la República, de cuya Junta Directiva harían parte.

La segunda causa es la existencia de dos consejeros de la Junta Monetaria, quienes no obstante tener en la práctica la mayor responsabilidad en la formulación de la política, carecen de voto y como simples funcionarios de la sin término fijo, no tienen independencia ante el mismo gobierno, ni responsabilidad pública para definir la política que más convenga al país.

No es extraño, en consecuencia, que en la Junta predomine el criterio fiscalista del gobierno o de expansión de los Ministros de Fomento, que desvirtúan la independencia que debe la máxima autoridad monetaria, tanto frente a las presiones de interés privado como del sector público para financiar los recurrentes déficits fiscales.

Lo acaecido durante los últimos años demuestra irrefutablemente lo anterior. La economía se ha manejado con expansiones anuales de los medios de pago por encima del 15% lo cual ha sido uno de los factores más determinantes de las altas de inflación. Las autoridades monetarias han sido incapaces de controlar con oportunidad y eficiencia la monetización automática de las divisas provenientes de bonanzas cafeteras que dieron y están dando por resultado peligrosos desbordamientos monetarios. Y la acción del gobierno durante los últimos años se ha traducido en grandes emisiones para cubrir sus cuantiosísimos déficits fiscales.

En su acción, las autoridades monetarias, para contrarrestar otro tipo de situaciones que no es del caso analizar en esta exposición de motivos, ha logrado éxitos muy parciales respecto al crecimiento de los medios de pago, a la vez que para ello han tenido que imponer restricciones muy severas al sector productivo del país y aprovecharse el gobierno, casi con exclusividad, de los limitados recursos del mercado de capitales, por medio de papeles de rentabilidad privilegiada.

Estas consideraciones parecen suficientes para demostrar la bondad del proyecto en cuanto al fortalecimiento de la Junta Monetaria, sin menguar su carácter eminentemente público y concediéndole mayor autoridad, independencia y estabilidad como máxima autoridad monetaria. Para ello se propone integrarla, a más del Ministro de Hacienda, quien la preside y el Gerente del Banco de la República y del Jefe del Departamento Nacional de Planeación, con dos miembros de alta calificación, con derecho a voto, nombrados por el Presidente de la República, para períodos fijos y quienes por su idoneidad, jerarquía y autoridad aporten a la Junta criterios de continuidad en la política, independencia responsable ante las presiones gubernamentales y proyecciones a largo plazo, que hoy son débiles, como se explicó, dada su composición con funcionarios eminentemente transitorios como los Ministros y los actuales consejeros, sin voto en las decisiones de la entidad.

Además, con el fin de hacer operante la separación y delimitación de las áreas de operación del Banco de la República, se propone en el Artículo 60 del proyecto que la ejecución y control de las políticas trazadas por la Junta Monetaria se ejercerán por un comité ejecutivo compuesto por el Gerente del Banco de la República y los dos miembros permanentes de la Junta Monetaria de que trata el Artículo 30.

Esto quiere decir que dependerá de la propia Junta Monetaria ejecutar su política de Banca Central disponiendo para ello de los elementos humanos y materiales del Banco de la República y conformidad con las reglamentaciones que para el efecto dicte la Junta Monetaria.

Así se propone en los artículos 30 , 40 y 50 del proyecto en cuanto a composición de la Junta, calidades y derechos de sus miembros y fortalecimiento de su función esencial de directiva de la Banca Central.

 

NUEVAS FUNCIONES DE LA JUNTA MONETARIA

El proyecto en su Artículo 7° propone agregarle a la Junta Monetaria una nueva función a saber:

Fijar el régimen de inversiones admisibles y obligatoñas a los intermediarios financieros.

Desde hace varios lustros y especialmente a partir del Decreto 1691 de 1960, el Estado, con el criterio de que esas entidades recogen el ahorro popular y que parte importante de éste debe utilizarse para financiar los programas de desarrollo, ha obligado a tales entidades a suscribir determinada proporción de sus recursos disponibles en bonos, cédulas hipotecarias y en general en papeles públicos. Este ha sido el régimen de inversiones forzosas. Las inversiones admisibles se establecen a las mismas entidades financieras como garantía de cumplimiento de los requisitos de seguridad, disponibilidad y liquidez que deben ofrecer sus activos de crédito y ahorro en relación con el vencimiento de obligaciones que deben cubrir.

Esta función se justifica que esté en manos de la Junta Monetaria, a fin de que el sistema de las inversiones forzosas y admisibles se establezca sobre bases técnicas, pueda ser ajustado permanentemente y revisado con periodicidad para evitar el congelamiento de las modalidades de los papeles o sus tasas de interés y así la economía, sin lesionar la solidez de las entidades financieras, pueda beneficiarse con oportunidad de estos importantes recursos.

ECONOMIA DE OCIO Y ESPECULACION

Es bien sabido que el ahorro constituye fundamento indispensable para la inversión y el crecimiento de los sectores productivos. Pero a la vez que cuando se desvía a la especulación se convierte en factor dañino y perturbador de la economía.

Esto es lo que ha sucedido en Colombia.

Durante la década de los 70, es indudable que el sector financiero mostró gran dinamismo en comparación con el resto de la economía, en términos de crecimiento de recursos, de nuevos servicios e instituciones y de participación en el Producto Interno Bruto. El total del ahorro creció con el PIB del 6.7 % en 1970 al 18.2% en 1980, es decir, que se multiplicó por tres.

Sin embargo, es de advertir que el sector se fortaleció con base en repetidos ciclos especulativos de los recursos financieros dentro del sector mismo, en detrimento de la financiación requerida para las inversiones productivas; y que un gran volumen de recursos se orientó hacia activos muy rentables de corto plazo, a la compraventa de propiedad raíz, a las importaciones y a la finananciación de bienes de consumo durable, principalmente vehículos.

La economía colombiana fue convirtiéndose en una economía esencialmente de especulación y de ocio, con base en tasas usurarias de interés.

Mientras entre 1970 y 1979, la participación del ahorro financiero en la economía se multiplicó por tres, la inversión bruta se mantuvo estática, pues sólo aumentó en el período de diez años del 20.370 al 20.7% en relación con el Producto Interno Bruto, pese a las bonanzas cafeteras. La diferencia de estos dos indicadores es señal de que cuantiosos recursos canalizados hacia el ahorro financiero no se han orientado hacia la inversión  ni han estado financiando la acumulación de capitales necesarios para el crecimiento.

Los problemas de financiamiento de los sectores de la producción y principalmente de la industria, debido a las circunstancias anotadas, pueden concertarse en los siguientes puntos:

a. El necesario proceso de capitalización de las empresas, se ha visto sustituido por uno de creciente endeudamiento;

b. La toma de las empresas por grupos financieros ha conducido en muchos casos a hacer más privilegiado el interés conjunto del grupo sobre la actividad productiva como tal;

c. La tradicional vía de capitalización, la sociedad anónima, ha entrado en grave crisis y viene siendo sustituida por la acción de fuertes gntpos financieros;

d. La política interna de las empresas y los grupos —endeudamiento y concentración— ha sido complementada por una estricta política del gobierno que cierra el círculo vicioso de la especulación financiera dada la fuerte restricción del crédito.

e. Estructuralmente sigue sin poderse establecer en Colombia un mercado financiero a mediano y largo plazo, en sentido estricto.

 

CAMBIO DE ORIENTACION

Frente al panorama que presenta el sector financiero resulta difícil imaginar un proceso de industrialización como el que requiere el país, hacer frente al reto de incrementar y; diversificar las exportaciones, de desarrollar los programas mineros con recursos básicamente de origen nacional de impulsar los planes hidroeléctricos, etc.

En consecuencia, si es contraproducente la nacionalización del sector financiero y el país exige que sus escasos recursos estén en función de su desarrollo, dentro de un sistema de economía mixta, se hace imperativo un cambio de dirección que permita orientar parte importante de los recursos del ahorro nacional a inversiones básicas para el desarrollo del país, que hoy se van en cantidades insospechadas a la especulación y que, como está demostrado, el mercado libre no logra encauzar, requiriéndose por lo tanto medidas compulsivas como las inversiones forzosas para dar una orientación social a la inversión, no obstante se conserve fundamentalmente en manos privadas.

Una política de esta naturaleza está en consonancia con la doctrina de un liberalismo moderno que desde Keynes proclama la necesidad de combatir las desviaciones especulativas del capitalismo y la conveniencia de “socializar” la inversión, como único medio de reducir el desempleo o incrementar el desarrollo, sin nacionalizar o colectivizar los medios de producción o el sector financiero.

Pero tendría que ponerse particular cuidado en garantizar que los escasos recursos del ahorro se orienten realmente a financiar los sectores dinámicos de la economía, a la producción, a las industrias básicas, de los cuales dependerá la creación de empleos estables y mejor remunerados. Sin ello será imposible obtener un crecimiento mayor y autosostenido de la economía y avanzar en una mejor distribución del ingreso.

Dos grandes desviaciones puede tener una política de canalización del ahorro como la que se propone, si no se centraliza en una entidad especializada como el Banco Nacional de Desarrollo.

En primer lugar, tratar de suplir las deficiencias del presupuesto nacional y de las demás entidades públicas que atraviesan difíciles situaciones fiscales, con los recursos del ahorro que captan las entidades financieras para construir puertos, financiar programas de acueducto y en general obras públicas.

Esto lo debe atender el ahorro del sector público, gracias a una buena política tributaria y de gastos. El país tiene una dolorosa experiencia en la década de los 50 con el Fondo de Estabilización, a través del cual se malbarataron ingentes recursos tratando de suplir la incapacidad financiera del Estado.

En segundo lugar, descompensar el crecimiento equilibrado de la economía descuidando los sectores productivos.

 

BANCO NACIONAL DE DESARROLLO

La asignación de funciones del Banco Nacional de Desarrollo al Banco de la República, y los recursos de que puede disponer, de conformidad con el Artículo 12 del proyecto, conforman un instrumento adecuado y eficaz para lograr los propósitos esenciales de garantizar que recursos importantes del crédito y del ahorro se orientan a las inversiones productivas.

Los alcances del proyecto en relación con las funciones del Banco de Desarrollo que se le asignan al Banco de la República, pueden resumirse en los siguientes puntos:

I. El Banco estaría dirigido, conforme Artículo 80 del proyecto, por una Junta de 12 miembros, de carácter semejante a la actual del Banco de la República, en la cual está representado el Estado por los Ministros de Hacienda, Desarrollo, Agricultura y Ganadería, Minas y Energía, el Jefe del Departamento Nacional de Planeación, el gerente de la Federación Nacional de Cafeteros y por cinco representantes de los sectores financieros, de la producción, de la distribución y de la economía popular en cabeza de las centrales sindicales y del movimiento cooperativo.

Teniendo en cuenta que la Junta del Banco de la República desempeñaría como función principal la de ejecutar la política de un Banco Nacional de Desarollo, bien podría discutirse si ella debería ser presidida por el Ministro de Desarrollo y no por el de Hacienda.

Con este mismo criterio de especialización y correcta ubicación de las distintas entidades reguladoras del sector financiero, el proyecto ratifica que la Junta Monetaria debe ser presidida por el Ministro de Hacienda y dispone que la Comisión Nacional de Valores debería funcionar como organismo vinculado al Ministerio de Hacienda.

II. Las fuentes de los recursos del Banco de la Republica para el cumplimiento de sus funciones de Banco Nacional de Desarrollo, serían las siguientes: a) El producto de un “Bono Nacional de Desarroll0″, que tendrían que suscribir todos los intermediarios financieros en la proporción de sus recursos, que periódicamente determine la Junta Monetaria;

El propósito es que desaparezcan todas las inversiones forzosas hoy vigentes para los bancos, compañías de seguros y en general para los intermediarios financieros y se unifiquen en un solo papel con intereses adecuados; entre otras razones, para tratar de orientar mejor este importante aspecto de la estructura financiera de la entidades.

Correspondería a la Junta Monetaria, como ya se explicó, determinar las modalidades del ”Bono Nacional de Desarrollo”.

El momento de los recursos que se arbitrarían por este medio sería muy importante, si se tiene en cuenta que las inversiones voluntarias y obligatorias actuales de los intermediarios financieros, de distintas modalidades y con diversas destinaciones ascienden a 452.830 millones de pesos;

a. Los recursos de carácter tributario de que hoy disponen los fondos financieros del Banco de la República;

b. Los recursos provenientes del crédito externo o interno que se contraten para el financiamiento de los programas, sin competencia privilegiada con el sector privado en el mercado de capitales;

c. El cupo global de redescuento que pueda concecerle la Junta Monetaria dentro del margen de expanSión no inflacionario de que disponga en su presupuesto monetario;

d. Los recursos que gracias a su gestión ante la Junta Monetaria, el Banco de la República,.en ejercicio de sus funciones de Banco Nacional de Desarrollo, consiga mediante la aplicación por parte de las autoridades monetarias de las facultades de fomento conferidas por las leyes en cuanto a redescuentos y medidas específicas, como las de señalar cupos especiales de crédito para determinadas operaciones económicas, fijar y las tasas de interés y descuento según la importancia de la respectiva operación, permitir que las entidades bancarias puedan mantener parte de sus encajes en determinados préstamos u operaciones favorables al desarrollo de la economía nacional, y en general las enumeradas en el Artículo 10 del proyecto.

III. La Junta Directiva del Banco de la República constituida en la forma descrita, haría anualmente, con base en su presupuesto de recursos y teniendo en cuenta primordialmente los planes de desarrollo del país, la asignación de ellos para financiar los programas que se consideren prioritarios en los campos agricola, industrial, de exportaciones distintas al café, mineros y energéticos y de vivienda popular subsidiada.

Debe resaltarse la ventaja que representa que una entidad especializada y con amplios recursos pueda asignarlos con un criterio de prioridad y en forma tal que se movilicen de un sector a otro con oportunidad. La existencia de fondos o recursos con destinación especial se presta a que parte de ellos no se utilicen por falta de proyectos o a que se desvíen de los objetivos básicos de fomento de los Fondos del Banco de la República que operan con gran rigidez y como compartimientos estancos.

El Artículo 11 del proyecto autoriza al Banco de la República para que dentro de las normas generales dictadas por la Junta Monetaria, determine las modalidades de los créditos en cuanto a plazos, intereses, etc., de conformidad con las características de los diversos programas que vayan a financiarse.

Ante todo, se trata de que puedan establecerse líneas de crédito a mediano y largo plazo.

IV. El Banco de la República, en el desempeño de sus funciones del Banco Nacional de Desarrollo, no invertiría directamente, sino que utilizaría para ejecutar sus programas a las entidades existentes, públicas y privadas, como los bancos, las corporaciones financieras, el Instituto de Fomento Industrial, las Corporaciones de Ahorro y Vivienda, el Banco Central Hipotecario, etc. Se contrataría con las entidades que quisieran desarrollar los respectivos programas de préstamo, como hoy operan los fondos financieros del Banco de la República, y se ejercería un estricto control de las inversiones para impedir la desviación de los recursos a fines distintos a los fijados en los programas.

 

LA REDUCCION DE LAS TASAS DE INTERES

Gracias a la asignación de un volumen importante de recursos de ahorro y de crédito en la forma propuesta, podría adelantarse una política más efectiva de reducción de las altas tasas de interés que están asfixiando la economía, fijándolas, al menos, muy próximas a los índices de inflación, y aun subsidiándolas cuando se considere necesario.

Mientras no se tenga control sobre una masa importante de recursos que abastezca en proporción considerable las necesidades productivas, será muy difícil reducir el costo del dinero.

 

AUTONOMIA DE LAS FUNCIONES

El proyecto concibe adscribir al Banco de la República las funciones de Banco de Desarrollo, con total independencia contable, teniendo en cuenta que la creación de un nuevo organismo implicaría desaprovechar la experiencia de la entidad, crear nueva burocracia, perder el extraordinario nombre del Banco de la República en los mercados internacionales y la solidez de la entidad.

Además, ha tenido en cuenta que no es inconveniente que, manteniendo una plena independencia de funciones, la máxima autoridad monetaria, es decir, la Junta Monetaria, esté en permanente contacto con la realidad económica del país a través de un Banco de Desarrollo que tiene entre sus funciones gestionar ante ellas una política financiera para el fomento de las actividades productivas y de los proyectos básicos del desarrollo. En esta forma se consigue el doble propósito de garantizar una política monetaria de estabilidad, pero suficientemente dinámica y práctica que impulse la economía.

 

COMISION NACIONAL DE VALORES

El proyecto dispone en el Artículo 13 que la Comisión Nacional de Valores funcione como organismo vinculado al Ministerio de Hacienda y no al de Desarrollo.

Ello es apenas natural. El estímulo, organización y regulación del mercado público de valores, debe girar dentro de la misma órbita de las entidades que tienen a su cargo las funciones de la Banca Central y en general el manejo de la intervención del Estado en el campo de la moneda y del crédito, que tiene como complemento indispensable el mercado de capitales. Lo otro se presta a políticas contradictorias, a interferencias y a ineficiencia en la ejecución de la política financiera.

DEFINICIONES JURIDICAS

El Ordinal 14 del 120 de la Constitución sobre intervención del Presidente de la República en el Banco de Emisión y en el manejo o aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes del ahorro privado, ha dado lugar a un largo proceso de interpretaciones diferentes por parte de la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, dentro de sus respectivas órbitas constitucionales, que han venido siendo plasmadas en importantes sentencias.

La Corte mantiene su doctrina, hasta su última sentencia del 15 de diciembre de 1973, sobre la Ley 7a. de ese año, por medio de la cual “se regula sobre la emisión, se dan unas autorizaciones al Gobierno para celebrar un contrato y se adicionan las facultades de la Junta Monetaria”, de que “El Congreso carece de competencia para dictar las normas relativas al Banco Emisor, toda vez que la Constitución ha establecido una competencia excepcional que normas objetivas de derecho con base en la doctrina de los decretos autónomos o reglamentos constitucionales, cuyo rasgo fundamental consiste en ser la expresión de un poder subordinado, propio, autónomo, igual al de la ley y no compartible con el Congreso”.

En consecuencia, el fallo sobre la Ley 7a. de 1973 declaró inexequibles las disposiciones relativas a la integración del patrimonio del Banco, junta directiva y seccionales, control del Banco, distribución de utilidades, régimen jurídico de la entidad y otras. Sólo aceptó como exequibles las disposiciones referentes a la Junta Monetaria, la que declara que el atributo estatal de la emisión será indelegable, el acceso de los bancos a los servicios y liquidez que a la Banca Central otorga al sistema bancario y la declaración de utilidad pública de la adquisición por el Estado de las acciones del Banco.

El Gobierno tuvo que apresurarse a dictar los Decretos 2617 y 2618 de 1973 para ajustar el nuevo régimen del Banco de la República a las decisiones de la Corte y poder conservar su estructura sin solución de continuidad.

Es importante relievar que el fallo comentado fue motivo de amplísima controversia en la Corte y que frente al salvamento de voto de la mitad de los Magistrados, tuvo que sortearse con un juez para dirimir el diferendo.

El salvamento de voto no admite que “el Gobierno pueda llegar hasta modificar la estructura del ente intervenido (Banco de la República en este caso), arrogándose prerrogativas señaladas y por modo expreso por la Carta al Congreso”. Y afirma que “cuando la Constitución faculta al Presidente de ia República para ejercer intervención sobre una determinada entidad, es obvio que se supone la de su existencia debidamente estructurada por el Legislador, que es a quien la Constitución le atribuye el poder de crearlo y organizarlo de acuerdo con el numeral 10 del Artículo 76, que atribuye al Congreso la potestad de expedir los estatutos básicos de las corporaciones autónomas regionales y de otros establecimientos públicos, y empresas comerciales del Estado”. El salvamento agrega, además de sostener que ”la sentencia de la Corte desplaza la competencia clara y expresa del Legislador hacia el Gobierno que queda investido de facultades de modificar cuando lo tenga a bien los estatutos basicos del Banco de la República”, que “ante una facultad implícita del Presidente para dictar reglamentos autónomos, deducidos de una atribución constitucional que le es propia y una competencia expresa señalada al Legislador por la Ley Suprema sobre un punto determinado, aquél no puede comprender este punto en su reglamento, sin excederse en el ejercicio de su facultad excepcional”.

El Consejo de Estado, por su parte, no comparte, en diversos fallos, la interpretación de la Corte sobre los alcances de los reglamentos constitucionales, no subordinados a la ley y por lo tanto autónomos y su doctrina la ha consignado en varios fallos sobre decretos dictados por el Presidente de la República en ejercicio de la atribución del Ordinal 14 del Artículo 120.

El Ejecutivo, a través del Acto Legislativo Número 1 de 1979, quiso derogar el Ordinal 14 del mencionado Artículo 120 y establecer como atribución del Congreso la de “intervenir en el Banco de Emisión y en las actividades de las personas naturales o jurídicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento del ahorro privado”. En esta forma se abolían los reglamentos constitucionales o autónomos.

Como es sabido, la Corte Suprema de Justicia dejó sin piso este estatuto y, por lo tanto, volvió a quedar vigente en todas sus partes el Ordinal 14 del Artículo 120 de la Carta y sin fuerza el Ordinal l°. del Artículo 63 del Acto Legislativo Número 1 de 1979 que confería poderes de intervención en el Banco de Emisión al Presidente de la República, con el propósito de definir la competencia de los órganos del Estado en relación con la entidad.

El Congreso de la República no puede ser indiferente a la contradictoria e inestable situación jurídica descrita en relación con el Ordinal 14 del Artículo 120 y sobre la urgencia de establecer normas claras y precisas sobre la competencia y alcances de los órganos del Poder Público para intervenir en asuntos de tanta monta para la estabilidad financiera del país como la estructura del Banco Emisor y el manejo, aprovechamiento e inversión del ahorro privado.

Bien Sabemos que el presente proyecto de ley contiene algunos Artículos en relación con los cuales pueden presentarse distintas interpretaciones sobre la competencia del Congreso o del Ejecutivo para dictarlos.

En consecuencia, consideramos que el Parlamento debe ocuparse del asunto y aprovechar la presente iniciativa para definir una política sobre tan fundamental materia de las competencias.

Esperamos que el Senado de la República estudiará con detenimiento este proyecto cuyo principal mérito es basarse en la propia experiencia e instituciones colombianas para hacer frente a un problema de tanta trascendencia como la regulación del sistema monetario y financiero del país.