D020 P042 | EL SELA: Antecedentes y realizaciones

Documentos Nuevo Liberalismo | Luis Carlos Galán

D020 P042 | EL SELA: Antecedentes y realizaciones

Por Felipe Salazar Santos

NOTA: Por considerar el tema del SELA de gran interés para nuestros lectores, transcribimos a continuación tres capítulos fundamentales de este escrito de nuestro colaborador, Dr. Felipe Salazar, que aparece publicado en su totalidad en la revista”lntal Bid”, Buenos Aires 1986 y en la Revista de “Integración Latinoamericana”.

 

ANTECEDENTES

En la década del 60 habían tenido lugar acontecimientos que contenían el germen de una gran crisis. Los grandes déficit comerciales y fiscales de los Estados Unidos de América, ocasionados por el rearme de dicho país y por la guerra de Vietnam, habían acumulado una gigantesca cantidad de dólares en poder de bancos europeos: los llamados eurodólares. De esta manera se creaba un exceso de liquidez en el mercado internacional de capitales y una grave amenaza al sistema monetario establecido en los acuerdos de la post guerra.

El proceso de descolonización había traído consigo el advenimiento de varias decenas de países nuevos, todos ellos subdesarrollados, al escenario mundial. Y no es extraño el estado de subdesarrollo de los nuevos miembros de la comunidad internacional, pues los imperios no se inventaron para beneficiar a las colonias sino para enriquecer a las metrópolis a expensas de sus dependencias de ultramar.

De esta manera, el orden económico internacional que se había organizado en las postrimerías de la II guerra mundial se había tornado más injusto y desequilibrado de lo que había sido desde su propio nacimiento. La brecha tecnológica, financiera, cultural y social entre los países industrializados que habían diseñado ese orden y las naciones subdesarrolladas de América Latina, Africa y Asia, se ensanchaba año por año. Y los privilegios establecidos en favor de los primeros en Bretton Woods y en el GATT —privilegios de voto, de control de los organismos financieros y comerciales y de otros órdenes— asumían características cada vez más marcadas e injustas.

Los países en vías de desarrollo reclamaban cada día con más vigor contra dicha situación. Y para atender ese reclamo, la Asamblea General de las Naciones Unidas convocó una Conferencia Mundial sobre Comercio y Desarrollo cuyo propósito era “fijar las bases de una nueva estructura del comercio internacional, capaz de asegurar un crecimiento acelerado, ordenado y continuo de los países en desarrollo”. La convocatoria de la Conferencia se fundaba en la teoría de reemplazar la ayuda con el comercio (trade instead of aid). Se suponía que la apertura de los mercados mundiales a los bienes de exportación de los países en desarrollo, inclusive sus productos básicos de exportación tradicional, bienes intermedios y manufacturas de uso o consumo final, provocaría un flujo de recursos suficiente del centro hacia la periferia para impulsar el desarrollo económico y social de los países pobres.

La Conferencia debía reunirse en Ginebra en 1964 y a comienzos del año, bajo los auspicios de la CEPAL y del gobierno de la República Argentina, los países latinoamericanos se congregaron en la ciudad de Alta Gracia, Argentina, con el fin de acordar “las líneas de una política unificada de comercio exterior para el desarrollo” que habrían de mantener en la UNCTAD. El documento aprobado en aquella ocasión se denominó ”Carta de Alta Gracia” y consagraba los principios que, en opinión de los países latinoamericanos, debían regir la nueva estructura del comercio internacional. Esos principios quedaron resumidos en la regla general de “un tratamiento preferencial, generalizado y no discriminatorio, en favor de todos los países en vías de desarrollo”.

La Carta de Alta Gracia desarrollaba esos principios con respecto a las diversas materias que serían tratadas en la Conferencia y no se limitaba estrictamente a los aspectos puramente comerciales sino que contenía, además, conclusiones precisas sobre integración regional, financiamiento del comercio y otros temas atinentes al sistema financiero internacional. La Carta de Alta Gracia fue adoptada como documento de trabajo por la totalidad de los países en desarro110 en las reuniones preparatorias de la Conferencia del grupo que desde entonces se conoce con la denominación de “Grupo de los 77”.

La experiencia de Alta Gracia y las reuniones que la habían precedido llevó a los países latinoamericanos a crear un mecanismo de coordinación “no sólo con el fin de asegurar un frente común latinoamericano sino también para lograr una acción unificada en beneficio de todos los países en desarrollo”. Quedaba, así, establecida la Comisión Especial de Coordinación Latinoamericana (CECLA) como foro en que, en lo sucesivo, habrían de agruparse los países de América Latina con el fin de adoptar posiciones comunes para hacer frente a los problemas que interesaran a todos en sus relaciones con el resto del mundo.

En el hemisferio occidental, aquella década había visto el deterioro progresivo del sistema interamericano que había sufrido una crisis profunda cuando en 1965 la Infantería de Marina había invadido la República Dominicana en virtud de la llamada Doctrina de la Seguridad Continental proclamada por el Presidente Johnson. La invasión tenía por objeto evitar que se estabilizara el gobierno del Presidente Juan Bosch, elegido popularmente, con el pretexto de que sus programas económicos y sociales —reforma agraria, redistribución de la riqueza y del ingreso, reforma educativa— lo hacían sospechoso de simpatía con el comunismo. La OEA no fue consultada sino después de los hechos cumplidos y un régimen militar fue instaurado en el antiguo feudo de Trujillo.

América Latina había puesto en marcha diversos procesos de integración desde fines de la década anterior y ya se observaban signos de decaimiento del entusiasmo original en algunos de ellos. Ante esta situación, el Presidente de Chile, Eduardo Frei, dirigió una carta a los directores y voceros del Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social (ILPES), la CEPAL, el Banco Interamericano de Desarollo y el Comité Interamericano de la Alianza para el Progreso (CAIP), en que les plantea someramente los principales problemas de la integración, la necesidad apremiante de ésta, la urgencia de tomar decisiones en el más alto nivel para impulsarla y la conveniencia de examinar los problemas institucionales de la nueva etapa, que debería culminar, según el estadista chileno, en la formación del mercado común latinoamericano.

La respuesta de los señores Prebisch, Mayobre, Herrera y Sanz de Santamaría no se hizo esperar. Los cuatro economistas expresaron puntos de vista unánimes ”acerca de la muy urgente necesidad de arbitrar los medios que conduzcan a una aceleración del actual proceso de integración económica regional mediante “una acción colectiva, vigorosa y tenaz, dirigida a formar un amplio mercado común latinoamericano que abarque a todos los países de la región”. Para tal efecto formularon un conjunto de proposiciones sobre los diversos tópicos planteados por el Presidente Frei, con base en un agudo análisis de la situación internacional y de sus repercusiones para América Latina. Lo que entonces dijeron los ilustres dirigentes latinoamericanos, tiene todavía amplia vigencia, tanto en lo relativo al análisis de las causas del desequilibrio como en lo referente a las medidas necesarias para hacerle frente. Sólo una América Latina unida estará en condiciones de aprovechar plenamente sus grandes recursos naturales y humanos y negociar, en situación de relativo equilibrio, las condiciones del acceso de sus productos al mercado mundial. Sólo en el vasto espacio económico de la región será posible avanzar en el desarrollo técnico de manera de reducir la brecha creciente que en esta área está acentuando todos los días la dependencia de la región y su vulnerabilidad.

Infortunadamente las recomendaciones formuladas en aquél documento histórico no contaron con suficiente apoyo de los gobiernos, no obstante haber sido recogidas, en lo esencial, en la Declaración de los Presidentes de América aprobada por los mandatarios latinoamericanos en Punta del Este dos años más tarde. Por el contrario, en los últimos años de la década comenzaron a manifestarse los primeros síntomas de crisis en los distintos procesos subregionales de integración económica y solamente, como acontecimiento auspicioso, se registró la iniciación del proceso para crear el Grupo Andino, como una unidad que, formada por países medianos y pequeños, estuviera en condiciones de participar de manera equilibrada en las negociaciones para el futuro mercado común latinoamericano, con los países mayores de la región. Contemporáneamente con la negociación del Acuerdo de Cartagena, se suscribió en Caracas un protocolo que intentaba prolongar la precaria vida de la ALALC y sólo consiguió, a la larga, dilatar la agonía de aquel primer intento de integración.

La década del 70 se inició con malos augurios. En agosto de 1971 el Presidente Nixon declaró unilateralmente la inconvertibilidad del dólar en oro a la tasa que se había convenido en el estatuto del Fondo Monetario Internacional. La moneda estadounidense comenzó a “flotar” y desapareció el sistema de cambios estables, con reglas multilaterales aplicables a todos los miembros del Fondo. Como Io dice algún comentarista, la criatura a cuyo nacimiento y bautizo había contribuido Lord Keynes falleció súbitamente a manos del Presidente Nixon.

Por otra parte, la multilateralidad que había sido el principio cardinal del sistema creado para la postguerra se había ido desdibujando. Las normas propias de la democracia —”un país un voto”— no eran de aplicación en el FMI ni en el Banco Mundial, donde la regla era “un dólar un voto”. Y como el país más poderoso y rico era el que más dólares aportaba a entrambos organismos, comenzó a utilizarlos como instrumentos de su propia política internacional. El bilateralismo se comenzó a imponer y los recursos de los organismos financieros multilaterales dieron en utilizarse conforme a las necesidades de la política de “seguridad nacional”. Hubo países miembros del fondo y del banco —y los hay todavía— que dejaron de tener acceso a aquellos recursos. Y el trato preferencial y no discriminatorio que se había preconizado en la Carta de Alta Gracia, se vio, a su turno, desterrado de la organización del comercio internacional.

Los países en desarrollo no cejaron en su reclamo en pro de un orden económico internacional más justo. Sometieron a la consideración de la Asamblea General de las Naciones Unidas proyectos de resolución que fueron aprobados por inmensa mayoría sobre la necesidad de crear un nuevo orden económico internacional y sobre los derechos y deberes económicos de los Estados. La mayor parte de los países miembros de la OCDE se abstuvieron en las respectivas votaciones y, por lo tanto, nunca se han sentido obligados por dichas resoluciones.

Sin embargo, el clamor de los países en desarrollo culminó en la convocatoria de una Conferencia sobre Cooperación Internacional para el Desarrollo que se reunió en París en 1975. Allí se planteó la necesidad de un diálogo entre los países industrializados del Norte y los países pobres y subdesarrollados del Sur que aspiraban a una rueda de negociaciones globales, es decir, que abarcaran todos los problemas de las instituciones, ya abiertamente obsoletas, que habían sido establecidas al terminar la II Guerra Mundial.

Entre tanto, se agudizaba la crisis del sistema interamericano, en que los países latinoamericanos tenían cada vez más el carácter de socios de segunda o tercera categoría y en que los instrumentos multilaterales se hacían a un lado cuando ello convenía a los intereses momentáneos del socio más poderoso.

La crisis de la integración también adquiría carac• teres cada vez más preocupantes. La ALALC seguía en una situación de hibernación; las desigualdades en cuanto al grado de desarrollo de los países miembros de los distintos procesos introducen un factor de conflicto y desacuerdo; el mercado común centroamericano sufría las consecuencias de la llamada “guerra del fútbol” que había estallado en 1968 entre Honduras y El Salvador; y el mismo Grupo Andino, paralizado por las prolongadas negociaciones para el ingreso de Venezuela y luego por el conflicto con el nuevo gobierno chileno desde 1973, comenzaba una etapa de enfrentamientos, incumplimiento de los compromisos originales, modificación de los plazos y otras medidas que no eran sino otras tantas manifestaciones de un proceso que habría de conducir posteriormente al estancamiento.

En diversos medios se preconizaba la necesidad de un enfoque pragmático y flexible, es decir, que estuviera más próximo a la realidad económica, social y política de la región que los altos ideales que habían inspirado el movimiento de integración 15 años antes. Además, se consideraba indispensable evitar compromisos excesivamente rígidos y plazos perentorios que luego no pudieran cumplirse estrictamente.

También se hablaba de la necesidad de buscar soluciones nuevas e imaginativas, distintas de los llamados sistemas clásicos de integración, para adelantar formas variadas y “no convencionales” de cooperación económica, como algo distinto de la integración económica propiamente dicha.

De Otro lado, el mecanismo creado en la Carta de Alta Gracia para facilitar la concertación de posiciones entre los países latinoamericanos había caído en desuso. El exceso de informalidad que había presidido su nacimiento fue la causa de su ineficacia. Deliberadamente, los gobiernos se abstuvieron de dotar a la CECLA de mínimas condiciones de formalidad y solemnidad. Tampoco le dieron instituciones adecuadas. No tenía una secretaría técnica que preparara reuniones. Estas no se celebraban regularmente sino cuando un grupo de países consideraba que había problemas que reclamaban la convocatoria de la Comisión. El país sede desempeñaba la secretaría “pro tempore”.

Sin embargo, la CECLA tuvo lo que podría llamarse su momento de gloria en 1969 cuando se reunió en Viña del Mar para examinar el estado de las relaciones económicas de América Latina con los Estados Unidos de América. En aquella memorable reunión se ratificó un conjunto de principios, incorporados de antiguo al derecho internacional latinoamericano y hemisférico: la igualdad jurídica de los Estados; la no intervención de ninguno de ellos en los asuntos internos o externos de otros; el respeto a la solidez de los tratados; el derecho soberano de cada país de disponer libremente de sus recursos naturales; la norma conforme a la cual la cooperación económica no puede supeditarse a condiciones políticas o militares; la regla en virtud de la cual “ningún Estado podrá aplicar o estimular medidas coercitivas de carácter económico o político para forzar la voluntad soberana de otro Estado con el fin de obtener ventajas de cualquier naturaleza”. En otras palabras, la democracia internacional, el respeto por la soberanía y la independencia de los Estados, sin consideración a su tamaño o a su poderío  pluralismo en virtud del cual cada uno de los pueblos tiene derecho a buscar su propio camino sin intervención de los demás. Sobre esas bases, el Consenso de Viña del Mar contiene una serie de proposiciones sobre distintos aspectos de las relaciones hemisféricas entre las cuales vale poner de relieve todo lo referente al cumplimiento de los compromisos adquiridos en la UNCTAD en materia de comercio, la multilateralidad de la cooperación financiera interamericana —abolición, por ejemplo, de los préstamos “atados”—, la reforma del Sistema Monetario Internacional y la adopción de un conjunto de principios sobre la inversión extranjera privada que debe estar “sujeta a las decisiones y prioridades nacionales, debe actuar en favor de la movilización de recursos internos, generar ingresos o evitar egresos de divisas, promover el ahorro y la investigación tecnológica nacional, representar un aporte tecnológico real y participar como factor complementario en la inversión nacional de preferencia asociada a ésta”.

La reunión de Viña del Mar comisionó a su presidente, el Ministro de Relaciones Exteriores de Chile, Gabriel Valdés, para que pusiera en manos del Presidente de los Estados Unidos aquel documento. Así lo hizo, en efecto, el Ministro chileno, en solemne ceremonia en la cual estuvieron presentes los embajadores de los países latinoamericanos acreditados ante la Casa Blanca. Al entregar el documento al Presidente Nixon, Valdés reafirmó de manera admirable la necesidad de una “relación interamericana justa, dinámica, equitativa y creativa”, basada en el respeto de los principios básicos que se habían consagrado en Viña del Mar.

El Consenso de Viña del Mar no tuvo ningún reflejo en la realidad de la política exterior estadounidense. Y de otro lado, la CECLA dejó de existir por falta de convocatoria, salvo una reunión celebrada en Buenos Aires en 1970 para examinar las relaciones de América Latina con la CEE.

Por último, en una época en que la política internacional se funda en el ejercicio del poder, los países en desarrollo tratan, ocasionalmente, de utilizar sus propias herramientas de poder. Fue el caso de los países exportadores de petróleo que constituyeron su propia organización para utilizar el recurso natural de que disponían como un arma para hacer frente a los problemas del desarrollo. La OPEP decidió en 1973 aumentar unilateralmente el precio del crudo, con lo cual incrementó muy rápidamente y en forma vertical los recursos para el desarrollo de sus países miembros.

Esta primera acción de la OPEP sobre los precios dio lugar a que se adicionara una nueva masa de dólares a la que ya se había acumulado en poder de la banca internacional. Los países del Golfo Pérsico carecían de la experiencia y el tamaño económico necesarios para administrar los nuevos recursos, que comenzaron a invertirse fuera de sus territorios y a incorporarse al mercado internacional de capitales por conducto de la banca transnacional. Hubo; pues, mucho más dinero barato para prestar a quien lo solicitara.

Pero hubo consecuencias muy negativas también para los países en desarrollo importadores de petróleo, que vieron aumentar sustancialmente la proporción de sus ingresos de exportación que estaban obligados a invertir en importaciones energéticas.

No puede olvidarse, en este momento, que, tal como lo observa Fortunato Brown* mientras los países desarrollados estuvieron entonces y siguen estando, muy lejos de cumplir sus compromisos de destinar un determinado porcentaje de su producto bruto a la ayuda internacional, los países petroleros han dado muestras sobresalientes de solidaridad con los países en desarrollo en las más diversas formas.

* Fortunato Brown. “El SELA y el drama económico latinoamericano”. Caracas. 1984. pág. 27.

 

LA CREACION DEL SELA

Los antecedentes que se dejan relatados y la situación predominante en el mundo y en América Latina en 1974 ponían de manifiesto una vez más, en forma evidente, la necesidad de la acción concertada de los países latinoamericanos. Así lo entendió el Presidente Luis Echeverría de México cuando en junio de aquel año formuló su llamamiento a crear un organismo propio de América Latina que constituyera “un foro permanente para analizar por sí mismo sus problemas y adoptar acciones concretas para solucionarlos”. **

** Francisco Javier Alejo y Héctor Hurtado. “El SELA: un mecanismo la acción”. Fondo de Cultura Económica, México, Enero de 1976. Los autores han relatado con precisión y lucidez el proceso que culminó en la creación del SELA. comenzando por un análisis de la urgente necesidad del nuevo organismo.

El llamamiento del Presidente Echeverría fue apoyado por el Presidente de Venezuela, Carlos Andrés Pérez. De inmediato se procedió a la creación de una comisión mixta que, con gran dinamismo, recorrió América Latina y logró provocar el interés de otros mandatarios, en forma tal que el 17 de octubre de 1975 se pudo suscribir el Convenio de Panamá, en la misma ciudad donde se había reunido siglo y medio antes, para propósitos semejantes, el Congreso Anfictiónico que había sido convocado por el Libertador Simón Bolívar.

La rapidez con que fructificó la idea, la facilidad con que veinticinco países de América Latina se pusieron de acuerdo en la negociación del Convenio es un reflejo de esa necesidad a que se refieren Alejo y Hurtado. Como ellos lo afirman, los estadistas que impulsaron el proceso interpretaron “fuerzas profundas de la realidad latinoamericana”. En otras palabras, “la idea ya estaba en la  como ellos mismos lo observan.

En la declaración conjunta que suscribieron los Presidentes Echeverría-Pérez para poner en marcha el proceso de creación del SELA, los dos mandatarios expresaron “su convicción de que los pueblos latinoamericanos deben contar con un organismo de consulta y cooperación económica, propio y permanente, complementario de otros ya existentes, con funciones y ámbito de operación que respondan real y eficazmente a sus necesidades y aspiraciones comunes”.

Entre los rasgos originales de esta nueva concepción de la identidad latinoamericana está la incorporación de todos los países en vías de desarrollo del hemisferio occidental en un esfuerzo común. Por primera vez, los países angloparlantes del Caribe, recién llegados a la vida independiente, entran a formar parte de la comunidad latinoamericana, entendiendo por tal el conjunto de países independientes en vías de desarrollo situados al Sur del Río Grande y en la Cuenca del Caribe, sin discriminación de ninguna naturaleza.

Los países que habían sido escenario de episodios memorables de la vida del Libertador, los que habían contribuido con sus hombres y sus recursos a la lucha por la independencia de las antiguas colonias de España, se incorporaban a la comunidad latinoamericana.

Por otra parte, desde el propio momento en que la idea comenzó a concretarse hubo dos líneas de acción en las consideraciones de los estadistas y expertos que la pusieron en marcha: por una parte, la necesidad de un foro permanente en el cual se coordinaran las posiciones de los países latinoamericanos ante los problemas comunes y en sus relaciones con el resto del mundo y, particularmente, con sus principales socios comerciales. Es decir, cumplir la función que se le había asignado a la CECLA y que ésta no había podido cumplir sino de manera parcial y fragmentaria. Y, además, buscar caminos para la cooperación regional con la idea, entre otras, de contribuir al afianzamiento y convergencia de los esquemas de integración. A este respecto es interesante la observación de Alejo y Hurtado en el sentido de que es necesario evitar que las subregiones se aíslen las unas de las otras y tengan la tendencia a “hacerse autocontenidas y excluyentes”. La búsqueda de intereses comunes entre países de toda la región y de todos los sistemas de integración, con el fin de crear un conjunto de relaciones estables entre ellos, alrededor de intereses compartidos, podría contribuir eficientemente a contrarrestar las tendencias a la fragmentación, que sólo sirve para acentuar las causas de la dependencia.

Como se verá en el punto siguiente de este capítulo, el Convenio de Panamá recogió este planteamiento y dio al SELA su fisonomía definitiva.

No es pertinente hacer aquí un relato pormenorizado de cada uno de los pasos que se dieron entre el momento en que se produjo la primera declaración del Presidente Echeverría, con el apoyo del Presidente Carlos Andrés Pérez, y la firma del Convenio de Panamá el 17 de octubre de 1975.

Basta subrayar una vez más que nunca antes había sido posible aunar las voluntades de veinticinco países latinoamericanos alrededor de un ideal comÚn ni mucho menos negociar en breve tiempo un tratado multilateral complejo, trascendental y llamado a desempeñar un papel de importancia decisiva, no sólo en la historia de América Latina sino del conjunto de los países en desarrollo.

Pero sí conviene hacer algún comentario de ciertas orientaciones básicas que inspiraron todo el proceso de negociación y quedaron reflejadas en el texto del Convenio.

Se recalcó frecuentemente la necesidad de que era indispensable actuar con pragmatismo. El pragmatismo es una escuela filosófica cuya escala de valores se funda en la utilidad práctica de los principios científicos o técnicos que se apliquen a cualquier situación. Es bueno y verdadero lo que es útil. Es lo contrario de las doctrinas idealistas de distintas vertientes que han inspirado el pensamiento occidental a lo largo de los siglos y según las cuales son otras las normas que deben emplearse para medir lo verdadero o lo bueno. Por supuesto, lo práctico, lo útil, deben ser considerados siempre en las decisiones de política pues, de lo contrario, se corre el riesgo de divorciarse de la realidad y caer en especulaciones teóricas sin norte definido. Pero el alejamiento total de las grandes ideas, de los objetivos fundamentales de toda acción política, puede conducir a un utilitarismo estéril y de horizontes limitados.

Un buen ejemplo de lo que estoy diciendo es la vida del más grande americano de todos los tiempos. Bolívar no fue un pragmático, en el sentido filosófico de la palabra. Desde el comienzo de su carrera estuvo inspirado por altos y nobles ideales, que todavía están vigentes. Ni las derrotas, ni las acechanzas, ni la calumnia corrosiva, ni los fracasos —que fueron muchos y muy grandes— lo arredraron. Por el contrario, siempre asombró a sus compañeros por la manera como en los momentos más sombríos, cuando todo parecía perdido, planteaba objetivos cada vez más altos para su acción. No huyó de la realidad; por el contrario, las leyes, proclamas y decretos del Libertador están plenos de fórmulas para dar solución a los problemas más graves de cada momento y aun a los más menudos. No olvidaba ni las herraduras de los caballos cuando se preparaba para emprender una campaña, pero lo útil y lo práctico valían para 61 en la medida en que pudieran contribuir al logro de sus grandes ideales.

Se ha dicho que el SELA es, conforme al título del libro de Alejo y Hurtado, “Un mecanismo para la acción”. Y ciertamente, debe ser eso. Pero no para la acción por sí misma sino para aquellas acciones que puedan contribuir al logro de los grandes objetivos que se han planteado para América Latina. No se trata solamente de encontrar pequeños o grandes intereses comunes alrededor de los cuales puedan congregarse los esfuerzos de grupos de países. Se trata de que esos esfuerzos contribuyan a encontrar esa “elusiva identidad” de América Latina de que hablan los autores varias veces citados; a fortalecer su capacidad de negociación en un mundo poblado de gigantes; a eliminar los factores de dependencia que han frenado su desarrollo y restado autonomía a sus decisiones; y, sobre todo, a contribuir eficazmente al bienestar de los pueblos subdesarrollados de este hemisferio.

La otra regla de oro en que se inspiraron los protagonistas del proceso y los autores del Convenio, fue la flexibilidad.

Como se dijo ariba, la crisis de la integración en América Latina se ha atribuido, entre otras causas, a lo que se ha considerado excesiva rigidez de los compromisos adquiridos en los respectivos tratados y de los plazos para cumplirlos. A esa rigidez se opone la noción de flexibilidad. También en este caso conviene encontrar un justo medio en que el exceso de flexibilidad no conduzca a la inacción. Es evidente que si no se adquiere ningún compromiso no hay riesgos de incumplimiento. El que no se propone alcanzar un objetivo no está expuesto al fracaso y, como dice el viejo proverbio castellano, “el que no se arriesga, no pasa la mar”.

El fracaso de la ALALC se debió, según algunos comentaristas, a que los compromisos adquiridos en el Tratado de Montevideo de 1960 y el objetivo final de crear el mercado común latinoamericano eran demasiado amgiciosos. A lo cual podría replicarse que la ALADI no puede fracasar porque el Tratado de Montevideo de 1980 no crea ningún compromiso para ninguno de los Estados miembros ni obligaciones para nadie.

De todas maneras, debe haber un mínimo de obligaciones, así sean muy generales, para los Estados que se comprometen en un proceso de cooperación económica y coordinación de sus políticas.

El reparo que se hace a este enfoque es el riesgo que puede significar para la soberanía de los países comprometidos en el proceso la adopción de compromisos que limiten su capacidad de acción autónoma. Quienes así piensan olvidan que las limitaciones se deben a la dependencia y a la falta de una acción común. Y que la mejor manera de afirmar y ejercer la soberanía individual es mediante la combinación de los esfuerzos de los pequeños países en pro de los intereses colectivos.

También se planteó durante la negociación la tesis de que el SELA habría de ser un organismo estrictamente técnico-económico y de ninguna manera político. Por algo se le bautizó con el nombre de Sistema Económico Latinoamericano.

Piensa el autor de estas líneas que hay un grave error de perspectiva en esta pretensión de separar lo económico de lo político, como si pertenecieran a dos universos diferentes.

En el mundo contemporáneo nada tiene mayores repercusiones políticas, en el sentido más amplio y comprensivo del concepto, que las decisiones relativas a los problemas económicos. Lo fundamental de las relaciones internacionales gira alrededor de lo económico, lo estrictamente político es una entelequia que casi carece de correspondencia con la realidad. En el fondo de cualquier conflicto —o de cualquier acuerdo— entre dos o varios países, hay intereses económicos. No se libran las guerras ni se celebran los tratados únicamente para afirmar una soberanía decimonónica abstracta sobre un trozo de territorio. La paz y la guerra se hacen y se terminan en busca de objetivos económicos y sociales.

De ahí que resulte ilusorio crear un organismo que se ocupe solamente de los asuntos económicos, sin tocar para nada los intereses políticos. Ilusorio porque es imposible debatir problemas económicos y encontrarles soluciones que no tengan repercusiones políticas de mayor o menor envergadura.

 

CONCLUSIONES

  1. Al terminar la primera década del SELA, la situación de América Latina ha desmejorado considerablemente con respecto al momento en que la nueva organización se puso en marcha. Son bien conocidas las estadísticas sobre comercio internacional, evolución del producto interno bruto, tanto en términos globales como por habitante, las tasas de inflación y desempleo, los niveles gigantescos del endeudamiento externo, la corriente perversa de transferencia de recursos, la ausencia, en los últimos años, de financiamiento externo representado en recursos frescos y otros indicadores de la situación económica y social, para no hablar de las amenazas a la paz internacional que representa la explosiva situación de Centroamérica.

Durante estos años, el SELA ha sido un catalizador de los esfuerzos comunes y ha tenido la virtud de convocar la solidaridad latinoamericana en los momentos de crisis, ya sea desde el punto de vista de la región en su conjunto o de algunos países en particular. Y no cabe duda de que su presencia ha servido muy eficazmente para afirmar la identidad latinoamericana, para contribuir a la búsqueda de soluciones y para mantener con firmeza los principios e ideales en que se ha inspirado tradicionalmente la política de la región.

Ha puesto en marcha numerosas acciones de cooperación regional aunque no siempre con el éxito que de ellas se esperaba. Y ha promovido intensamente el examen de problemas nuevos y la adopción de posiciones comunes frente a los desafíos de la crisis, al proteccionismo que afecta sus exportaciones y a las nuevas y antiguas formas de dependencia que amenazan su proceso de desarrollo.

En otras palabras, estos diez años han demostrado que el SELA es necesario y que constituye una herramienta sumamente útil desde el punto de vista de los propósitos y objetivos que le dieron vida.

  1. Sin embargo, es evidente que el balance es diferente, según se haga el análisis desde el punto de vista de la cooperación regional o de la consulta y coordinación.

En efecto, hay resultados mucho menos positivos en el campo de la cooperación regional que en el de la coordinación. Y bien vale la pena hacer un análisis de las posibles causas de este hecho. Análisis que no debe, por supuesto, limitarse a los resultados aparentes de los esfuerzos respectivos sino que debe emprenderse en función de las actitudes de los principales protagonistas del proceso, que son los Estados Miembros.

Ya se vio, al analizar someramente algunos de los principios básicos del Convenio de Panamá, que los compromisos que se refieren a la cooperación regional son obligatorios para los países que participan en él, según el Artículo 18 del Convenio. También se subrayó, al estudiar los antecedentes del Convenio y el Convenio mismo, la posición expresamente contraria a toda forma de supranacionalidad por parte de los Estados Miembros.

Predomma en América Latina una concepción excluyente y profundamente nacionalista de la soberanía nacional. Existe una renuencia muy marcada a adquirir compromisos que limiten la autonomía de los gobiernos en la adopción de decisiones relativas a aspectos importantes de sus políticas nacionales. El Artículo 19 del Convenio, ya analizado, prohíbe al Consejo Latinoamericano adoptar decisiones que afecten las políticas nacionales de los Estados Miembros. También se vio cómo si esta disposición se aplicara rígidamente, en su estricto tenor literal, conduciría a la parálisis del Sistema y a la inacción del Consejo Latinoamericano. Pero representa el punto de vista extremo sobre el tema que se está analizando: la soberanía.

Enfrentados a su situación de dependencia y a la brecha creciente que los separa de los países desarrollados en todos los órdenes, y sometidos a las profundas repercusiones de la crisis mundial, los países latinoamericanos fluctúan entre dos actitudes, a mi juicio incompatibles: la que consiste en reconocer la necesidad de la acción común, de la cooperación, de la utilización cooperativa de los vastos recursos de todo orden que la región posee y del mejoramiento de su conducción mediante la coordinación de sus políticas. Es la actitud que dio origen a la creación de la CECLA, a los procesos de integración económica, al establecimiento del SELA mismo, al proceso que condujo a la Conferencia Latinoamericana de Quito y a las decisiones que allí se adoptaron. La otra actitud es la de una defensa a todo trance de los fueros irrenunciables de la soberanía, entendida como se dijo arriba, y, como consecuencia, al aislamiento.

Así, mientras se proclama solemnemente la necesidad de la acción conjunta y de la reactivación del comercio intralatinoamericano, hoy en franco retroceso, en la práctica se erige una barrera infranqueable o casi insuperable a las exportaciones originarias de países de la misma región, en forma incompatible con los propósitos de cooperación. Basta recordar a este respecto, los menguados resultados de los compromisos de Quito en materia de restricciones no arancelarias, de preferencia arancelaria regional y de mejoramiento y ampliación del Sistema de Pagos Recíprocos.

En mi opinión, esta actitud ambivalente, verdadera contradictio in terminis, es la causa profunda de los resultados poco satisfactorios en el área de la cooperación regional. Si se examina en profundidad el proceso de cooperación, se verá cómo las acciones respectivas se concentraron, con muy contadas excepciones, en actividades de carácter marginal o, cuando recayeron en otras de mayor envergadura, recibieron poco apoyo realo tuvieron éxitos solamente parciales. Todavía está por verse si el ambicioso proyecto de cooperación implícito en el Comité de Acción sobre Seguridad Alimentaria Regional dará frutos suficientes en un tiempo razonable. Algunas de las organizaciones permanentes creadas por los Comités de Acción están todavía por iniciar sus trabajos o tienen una vida precaria ya sea por el escaso número de países participantes —caso de la RITRA—, o por el poco uso que se hace de ellas —caso de MULTIFERT—. Sola. mente OLDEPESCA parece dotada de una vitalidad suficiente para augurarle éxitos razonables. Sin embargo, es de observar que sus trabajos no repercuten de manera directa sobre las políticas nacionales, como no sea en campos técnicos o en la defensa solidaria de recursos comunes.

En cambio, las tareas de consulta y coordinación no conducen a decisiones que limiten la autonomía de los países sino a acuerdos flexibles y a estudios que son útiles para orientar a los países, sin obligarlos a seguir un determinado camino. Es explicable, por lo tanto, que los gobiernos se muestren más propensos a acciones de esta naturaleza que a la adopción de compromisos obligatorios como los que traen consigo los acuerdos de cooperación regional.

Hay un ejemplo muy diciente en esta materia: el tratamiento del tema de la deuda externa. Las investigaciones y estudios que la Secretaría Permanente puso a disposición de los gobiernos y las sugerencias de los Secretarios del SELA y la CEPAL en su respuesta a la carta del Presidente Hurtado fueron recibidas de manera positiva, en la medida en que constituían un aporte significativo al esclarecimiento de la naturaleza profunda del problema y del camino que los países deudores podían seguir para encontrarle solución. Pero, como ya se observó arriba, el problema de la deuda tuvo un cambio cualitativo al convertirse en materia sustancialmente política en virtud de su gigantesco tamaño. Y en ese momento, cuando los gobiernos se dieron cuenta de este cambio, resolvieron tomar la iniciativa por fuera de los organismos internacionales, en un foro creado ad-hoc en el cual ni siquiera están todos los Estados Miembros del SELA: el Consenso de Cartagena. De este modo, los gobiernos afirmaron su voluntad de asumir de manera excluyente el control del tema cuando comprendieron su profunda significación política y la magnitud de sus repercusiones al nivel nacional.

Y no fue extraño a esta actitud el temor de algunos gobiernos de verse comprometidos en posiciones o actitudes que pudieran provocar represalias por parte de algunos países desarrollados o de la comunidad financiera internacional. En otras palabras, tomadas del folklore latinoamericano, “mataron el tigre y se asustaron con el cuero”.

  1. Capítulo especial merece el tema del apoyo político. Con frecuencia se oye hablar de la necesidad de esta forma de respaldo como una de las medidas básicas para reactivar los procesos de integración o para dar vida a ciertos organismos internacionales, como el SELA. Y, con frecuencia también, se expresa profunda satisfacción ante discursos y declaraciones de los altos personeros del Estado en que se otorga explícitamente ese “apoyo político”.

Pero las declaraciones individuales o personales de los jefes de Estado, los discursos de los ministros y otras manifestaciones externas de un suþuesto apoyo político no son suficientes ni significan que en la realidad el respaldo de los gobiernos se está otorgando. Para que ese respaldo sea cierto, debe concretarse en acciones específicas que demuestren realmente el interés de los gobiernos en llevar adelante uno u otro proceso.

Comenzando por el nivel de las representaciones, tanto a las reuniones del Consejo Latinoamericano como a las de expertos gubernamentales.

En cuanto a las reuniones del Consejo, debe recordarse que el Artículo 11 nunca se ha cumplido por todos los países en cuanto dispone que las reuniones ordinarias anuales serán ”a nivel ministerial”. Nunca ha habido una reunión ordinaria anual del Consejo en que todos los Estados Miembros hayan participado a nivel ministerial y son escasas aquellas en que esa participación fue mayoritaria.

La presencia de los ministros y aun de los jefes de Estado es frecuente en otras organizaciones internacionales como la Comunidad Económica Europea, la OCDE y el CARICOM, para sólo mencionar algunos ejemplos. En el SELA no ha habido reuniones —con la sola excepción de la que se celebró en Panamá sobre las relaciones económicas de América Latina con los Estados Unidos de América— en que la mayoría de las representaciones hubiera sido de nivel ministerial.

Esto tiene sus consecuencias. No es lo mismo la participación directa en las tareas del Consejo Latinoamericano, con un conocimiento inrr,ediato de los problemas, de los planteamientos de la Secretaría y de los demás Estados Miembros, que el conocimiento de lo ocurrido, a posteriori, por conducto de los funcionarios que asistieron a las reuniones.

Una de las formas de dar apoyo político al SELA sería la participación de los Estados Miembros, al nivel ministerial, en las reuniones ordinarias del Consejo Latinoamericano.

Más insatisfactoria aún es la manera como muchos de los Estados Miembros participan en las reuniones de expertos gubernamentales sobre temas especializados. Si se examinan las listas de participantes de esas reuniones, se verá que, sin excepción, en la mayoría de los casos los “expertos” son funcionarios de las embajadas acreditadas ante el gobierno de Venezuela.

Es evidente que esta modalidad de participación resulta muy ineficiente. No quiere decir lo anterior que se dude de la competencia o versación de los secretarios o consejeros de las embajadas que asisten a las reuniones, a título de expertos. Pero es evidente que en esa forma no se cuenta con la presencia del funcionario o funcionarios que tienen a su cargo, de modo especializado, el tema respectivo en cada país. Lo cual conduce a que no se conozca en la reunión la posición verdadera de los gobiernos respectivos con respecto a la materia de que se trate o a que los resultados del evento sólo lleguen de modo indirecto y tardíamente al conocimiento de las correspondientes reparticiones de los gobiernos.

Otra vez el apoyo de los gobiernos debería traducirse en una participación adecuada en las reuniones de expertos que ellos mismos piden celebrar y que, en lo que respecta a las REGAN (Reuniones de Expertos Gubernamentales de Alto Nivel), es una de las medidas que se consideraron necesarias para dar nuevo ímpetu y contenido a la cooperación regional.

  1. Una de las medidas necesarias para asegurar un éxito razonable sería un examen breve, en la forma de un estudio de prefactibilidad técnica, financiera y política de los proyectos de cooperación regional. Habría necesidad de indagar a fondo si los países están verdaderamente interesados en llevarlo a cabo, pues solamente así le darán el apoyo indispensable y esa indagación debe llevarse a cabo en los niveles donde se toman las decisiones y se manejan los recursos. Además de esta factibilidad política, es preciso tener una certeza razonable de que el proyecto es viable técnicamente y podrá financiarse en forma oportuna y eficiente. Se habló desde el comienzo de la necesidad de un fondo o sistema de prefactibilidad que proveyera los recursos indispensables para los efectos de este estudio previo. Este fondo debería funcionar de manera independiente y ser administrado por la Secretaría Permanente, con base en los mandatos generales del Consejo. No sobra recalcar, en este momento, la necesidad de un procedimiento semejante, que aseguraría un mínimo de seriedad y viabilidad a los trabajos de los Comités de Acción.

Y otro tanto debe decirse en relación con los programas bienales o de otra naturaleza de cooperación regional. Como se vio al examinar el tema en detalle, ni el primer programa de trabajo del SELA ni los dos programas bienales se han podido cumplir siquiera en forma fragmentaria, como tampoco se ha puesto en marcha el largo catálogo de acciones derivadas de la Declaración de Panamá.

Hay falta de precisión, ausencia de un orden de prioridades debidamente establecido y de un juicioso examen de las posibilidades, siempre limitadas, de la cooperación. Es preferible concentrar los esfuerzos y los escasos recursos de que se dispone en unos pocos proyectos viables gama de acciones comprendidas en los mencionados programas.

  1. Algunas palabras conviene decir sobre la inadecuada estructura que ha tenido la Secretaría Permanente en virtud de hábitos que se adquirieron desde un comienzo y se han consolidado con el tiempo. Me refiero a la falta de comunicación adecuada y de coordinación eficiente a los trabajos de cooperación regional y los de consulta y coordinación. En la práctica es como si hubiera dos secretarías que trabajan por separado. La cooperación regional y la consulta y coordinación son complementarias entre sí y deben adelantarse en forma coordinada y conforme a un plan coherente y a un orden de prioridades, dado, por supuesto, por los mandatos del Consejo.

Y no se puede dejar de observar que esta estructura se refleja en la organización tradicional del Consejo, el cual está dividido siempre en dos comisiones: la de cooperación regional y la de consulta y coordinación. Estas dos comisiones sesionan separadamente y llevan sus conclusiones a las reuniones plenarias donde no se discuten sino aspectos formales de los respectivos proyectos.

En mi opinión, este sistema debería eliminarse con el fin de que el Consejo discuta en pleno todos los proyectos y conozca todos los informes, de manera de llegar a conclusiones que estén de acuerdo con las orientaciones básicas.

  1. También se observa una tendencia a convertir las reuniones del Consejo Latinoamericano en un ejercicio rutinario en que dicho órgano debe pronunciarse todos los años, por medio de Decisiones, sobre todos y cada uno de los temas que se han venido examinando tradicionalmente. Hay, así, una serie de Decisiones con respecto a cada uno de los Comités de Acción y de los organismos permanentes creados para llevar adelante la cooperación regional, así como sobre Cooperación Económica entre Países en Desarrollo (CEPD) o sobre la Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo (CTPD), para citar algunos ejemplos.

Probablemente se obtendría una mayor eficiencia y suscitaría un mayor interés entre los gobiernos, un procedimiento que dejara al Consejo los temas básicos, mediante agendas concentradas en los problemas más importantes del momento y acudir a otros mecanismos para los asuntos de detalle.

  1. Otra de las manifestaciones del escaso apoyo de los gobiernos es la crónica crisis financiera, cada vez más aguda, de la Secretaría Permanente. Hay países que no han pagado todavía el primer aporte, en diez años de existencia del SELA, al presupuesto de la Secretaría. Muy pocos son los que cumplen sus obligaciones financieras con la puntualidad indispensable. Y muchos los que registran considerables atrasos que son fuente de problemas frecuentes, muchas veces agudos, para el funcionamiento de la Secretaría.

La Secretaría Permanente se ha mantenido en los límites que quisieron los gobiernos desde el comienzo, desde él punto de vista burocrático.

Sus presupuestos son minúsculos en comparación con los de otros organismos y en los últimos años se han reducido consideramente en términos reales. Sin embargo, ha desempeñado sus funciones con mucha eficiencia, en medio de las más incómodas dificultades financieras.

Otra manera de expresar eficientemente su apoyo político al SELA sería el cumplimiento oportuno de las obligaciones financieras de los gobiernos con la Secretaría Permanente.