D026 P010 | El Sector Externo Plataforma aprobada en el I Congreso Nacional del Nuevo Liberalismo

Documentos Nuevo Liberalismo | Luis Carlos Galán

D026 P010 | El Sector Externo Plataforma aprobada en el I Congreso Nacional del Nuevo Liberalismo

AGOSTO DE 1985

Para un análisis del comercio exterior colombiano es de fundamental importancia tener en cuenta que el sector externo se ubica dentro del contexto de la economía mundial, la cual todavía atraviesa por una de las fases recesivas más agudas desde la gran depresión de los años 30.

El comercio global mundial entró en una difícil coyuntura generando niveles de desocupación alarmantes.

Odiosas restricciones han impuesto los países industrializados a los productos de los países en vía de desarrollo, contribuyendo al deterioro de los términos de intercambio.

Según informes de la Cepal, las economías latinoamericanas han registrado procesos productivos “débiles e insuficientes” y desempleo, así como la disminución de los ingresos per cápita. El sur de América atraviesa por una profunda recesión, con síntomas graves de deterioro económico y social. Las exportaciones de estos países han decaído. La deuda externa latinoamericana llegó a los US$ 350 mil millones, hecho que constituye el más grave problema de los últimos cincuenta años de la región.

Los países latinoamericanos se debaten en el gran dilema, entre el crecimiento interno y estabilidad externa.

El producto interno latinoamericano había crecido durante los primeros cinco años de la década del sesenta a un ritmo del 6.6 por ciento anual en promedio, cifra que bajó al 5.2 por ciento anual durante los años 1976 a 1980. Para 1981 el crecimiento fue del 0.5 por ciento y para 1982 se registró un crecimiento del orden del 1 por ciento, niveles estos no superados en 1983-1984 y lo corrido de 1985.

Si bien es cierto que Colombia posee un nivel de inflación inferior al del promedio de la región, y que su deuda externa total, tanto pública como privada se sitúa en poco más de los US$ 11.000 millones, es claro que nos enfrentamos a un gravísimo problema de crecimiento económico y de políticas adecuadas para el sector externo de la economía colombiana, la cual ha evolucionado desfavorablemente en los últimos años, debido fundamentalmente al estancamiento en los ingresos por exportación de café y a la disminución de las exportaciones llamadas “menores o nuevas” y a la contradicción en los ingresos por servicios.

Las exportaciones colombianas perdieron su dinamismo en los últimos años por diversas razones entre las cuales es necesario mencionar la sobrevaluación del peso colombiano, las prácticas proteccionistas de los países compradores de nuestros productos y más recientemente la crisis de nuestros vecinos que nos han cerrado mercados de los demás países del Grupo Andino y de la Aladi.

Las importaciones colombianas aumentaron significativamente en el período 1979-1982. En los dos últimos años, por la política de control de las importaciones del gobierno, los montos de divisas destinados a importar comenzaron a reducirse.

Durante el período en mención las exportaciones menores tuvieron el siguiente comportamiento: pasaron de US$ 1.436 millones en 1980 a US$ 1.127 millones en 1984.

Afortunadamente el primer semestre de 1985 muestra ya una reacción de las exportaciones menores al registrarse en el INCOMEX una cifra de US$ 729 millones.

El comportamiento de las importaciones reembolsables de exportaciones registradas nos permite evaluar el movimiento de la balanza comercial en el período, la cual pasó de un déficit de US$ 2.302.8 millones en 1982 a reducirlos a US$ 398.2 millones en 1984 y lograr un positivo de US$ 50 millones para el primer semestre de 1985 (sin incluir derivados del petróleo).

Parece que el país ya alcanzó un equilibrio comercial, situación que debe mantenerse a toda costa e inclusive mejorarse, no solamente mediante el manejo prudente y adecuado de la política de importaciones, sino fundamentalmente por un continuo y decidido estímulo a las exportaciones.

Las reservas internacionales netas que en 1981 habían sido de US$ 5.630 millones pasaron a finales de 1984 a menos de US$2.000 millones.

El horizonte así planteado muestra la necesidad de dar al sector de comercio exterior un apoyo que le permita a través del crecimiento de sus exportaciones convertirlo en impulsor del desarrollo generador de empleo y divisas. Tal situación nos impone la obligación de proponer mayores esfuerzos a las políticas que planteamos para hacer frente a estas circunstancias.

La estructura del sector externo de la economía colombiana es frágil, no obstante las expectativas crecientes generadas por la explotación del petróleo y el carbón. Las proyecciones de la Balanza de cuenta corriente 1986-1990, muestran un déficit permanente para todo el período.

En las proyecciones de Balanza de Pagos elaboradas por el Gobierno Nacional se aprecia que para mantener un nivel razonable de en el período 1986-1990, si todos los otros estimados se cumplen, Colombia debe recibir US$ 1.800 millones de inversión directa y nuevos créditos por US$ 8.400 millones.

La inversión directa está sobreestimada si tenemos en cuenta que a diciembre 31 de 1983, el registro total acumulado de la inversión extranjera en Colombia, excluyendo la inversión del sector de hidrocarburos, ascendía a US$ 1.431.4 millones, y la inversión directa extranjera en la industria del petróleo, a US$ 406 millones. Las inversiones para el Cerrejón, de US$ 1.249 millones, no están consideradas en las cifras anteriores.

La inversión directa para el período 1986-1990 está sobreestimada por lo menos en US$ 1.000 millones, si se calcula un promedio anual de US$ 250 millones por año, suma que excede bastante el promedio de los últimos años.

La Balanza Comercial estimada muestra un superávit entre 1986 y 1990 de US$ 8.444 millones, los intereses de la deuda pública para ese mismo período ascienden a US$ 5.728 millones, y los de la deuda privada a US$ 2.368 millones, para un total de US$ 8.096 millones.

Es preciso reconocer que por varios años el país debe vivir con una situación externa difícil. Por tal circunstancia un manejo macroeconómico prudente (manejo de la tasa de cambio, endeudamiento, gasto fiscal) debe acompañar una política sectorial adecuada para lograr que el sector externo sea factor positivo y no negativo de nuestro desarrollo.

El Gobierno Nacional, aplicando un criterio de protección al trabajo nacional y racionalización en el gasto de divisas informó al país, hasta finales de 1982, de la necesidad de proteger a la industria nacional contra la libertad de importaciones y que, dado el deterioro de las exportaciones, debíamos asumir una inminente reducción de las importaciones para que las reservas internacionales fueran usadas solamente en gasto de materias primas necesarias e indispensables para el aparato productivo colombiano y en atención de las necesidades básicas del país en el corto plazo.

Para poder administrar la reducción en el presupuesto de divisas, en abril de 1984, muy tardíamente, el Gobierno trasladó una parte muy considerable de las posiciones del arancel de aduanas del régimen de libre importación al régimen de licencia previa.

La licencia previa es un eficaz instrumento de política económica, sobre todo en un período de estrechez cambiaria. Con él se pueden evitar salidas injustificadas de divisas, sin causar traumatismos al aparato productivo, buscando impulsar la producción de la oferta exportable.

Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la licencia previa es apenas uno de los instrumentos para el manejo del sector y que difícilmente puede reemplazar en su totalidad las medidas macroeconómicas pertinentes. En tal sentido una adecuada valoración del poder adquisitivo del peso colombiano y una correcta política de aranceles, aplicada también al sector oficial, son medidas complementarias indispensables. Para que la licencia previa pueda cumplir el cometido enunciado debe utilizarse en el marco de una política de planificación y programación sectorial tanto en el ámbito público como en el privado. De esta manera se podrá buscar una armonización adecuada de las restricciones macroeconómicas del país con las aspiraciones microeconómicas de los importadores. Este proceso de programación debe ser propiciado por el Gobierno como tarea permanente, no sólo a nivel del INCOMEX, entidad que maneja el instrumento, y del Consejo Directivo de Comercio Exterior, que orienta su utilización, sino también desde la concepción de la política que fijan el Consejo de Ministros y el Conpes.

La programación de las compras oficiales, el control del contenido importado de los proyectos de inversión pública y la sustitución de importaciones de alimentos, son ejemplos de la programación de las importaciones que debe hacer el Gobierno, a fin de que tales elementos sirvan de base en el establecimiento de prioridades de importación.La concertación con diferentes sectores de la actividad privada también debe ser propósito permanente. Para lograr los fines anteriores es imprescindible modernizar las instituciones que intervienen en el comercio exterior como son el Ministerio de Desarrollo, el Incomex, Proexpo, el Banco de la República, Aduanas y también la administración de los puertos. Dichos organismos deben contar con ágiles y completos sistemas de información que permitirán tomar decisiones más correctas y oportunas.

Cierto es que recientemente se ha avanzado en forma notable en la sistematización del manejo de las licencias de importación pero este esfuerzo no puede ser un proceso aislado sino parte integrante de una planificación más amplia del sector. La labor del Nuevo Liberalismo en INCOMEX ha sido uno de los factores fundamentales para lograr el equilibrio comercial.

En Proexpo es necesario hacer un análisis crítico de sus mecanismos de promoción de exportaciones a través de sus 17 años de existencia para evaluar si la asignación de recursos que se ha hecho ha sido eficiente en la tarea de ampliar y consolidar una oferta exportable.

Por su parte, las Aduanas requieren no solo la modernización de su equipo y tecnificación de su personal sino continuar con una severa moralización.

Finalmente, no se puede hacer una revisión del sector de comercio sin mencionar el muy desfavorable efecto que tiene en el encarecimiento tanto de importaciones como de exportaciones el factor transporte, incluyendo de manera muy particular el funcionamiento de los puertos. A este respecto valdría la pena explorar la posibilidad de permitir la administración privada de ciertos puertos para comparar los costos entre su operación y la de Colpuertos y favorecer una sana competencia en este campo.

El descenso en las cifras de productos colombianos colocados fuera de sus fronteras, es claro y evidente; la situación se ha mostrado mucho más difícil en los años 1983 y 1984 pues las circunstancias económicas de los países hermanos en relación con las ventajas comparativas de nuestra producción y los precios han sido desfavorables para nuestras exportaciones.

Países como Venezuela y Ecuador, desde 1983 han entrado en receso y se han visto obligados a adoptar medidas devaluacionistas y a establecer controles de cambio. Las exportaciones colombianas a estos mercados naturales se han reducido notablemente.

Pese a que se ha establecido un marco de incentivos: CERT, Plan Vallejo y recursos de financiamiento, la actividad exportadora en nuestro país no crece a tasas más vigorosas, especialmente por el incremento de la competencia internacional y las tendencias proteccionistas a raíz de la crisis mundial.

La suma de circunstancias varias son el resultado de toda una coyuntura estructural que debe ser superada con estrategias definidas, concertadas y agresivas. Las exportaciones deben convertirse en el impulsor neto y permanente (o natural si se quiere) del aparato productivo. La política económica del futuro debe orientarse hacia la generación de empleo en lo interno. Ello sólo se logrará con una gran batalla en los mercados internacionales, de precios y calidad,

Para adelantar esa batalla, se propone lo siguiente.

1. El país tiene que invertir recursos de manera decidida en la creación de un oferta exportable sólida y permanente que cumpla los requisitos del mercado externo. Mientras se dependa de producciones esporádicas para atender el mercado de exportaciones será imposible consolidar una posición internacionalmente fuerte.

2. Se requiere revisar y corregir cuidadosamente las limitaciones que el transporte interno y externo impone a la competitividad de nuestras exportaciones. Este examen debe incluir el análisis de los costos de puertos, aduanas y rutas marítimas y aéreas.

3. Se debe buscar reducir los trámites administrativos que se exige a las exportaciones en los diversos organismos que intervienen. Así mismo el país tiene que aprender de las experiencias de otros países que han tenido éxito en una vigorosa promoción de sus exportaciones y promover la utilización de instrumentos como las Comercializadoras, que adquieren más fácilmente que las firmas productoras, experiencia en la búsqueda y apertura de mercados, y, a través de ello, agilizan las exportaciones y reducen los costos administrativos de las mismas, con ventajas evidentes para los productores.

4. El país debe evaluar la acción de Proexpo en su tarea de ampliación de exportaciones. Por ejemplo sería recomendable estudiar el caso de la eficacia de la labor que realizan sus Oficinas Comerciales en el exterior. Así mismo se debe analizar permanentemente la utilización de sus abundantes recursos en términos de usos alternativos en el sector e impulso efectivo a nuevas exportaciones.

5. En el sector agrícola se debe incentivar la producción de aquellos productos en los cuales hay ventajas para cubrir las necesidades internas y generar excedentes de exportación. Así en los casos en los cuales hay ventajas se debe buscar la situación de los productos que se están importando, adoptando todas las medidas necesarias conducentes a la eliminación de limitantes a la producción, tanto de mercadeo, como de los costos de los insumos importados.

6. Las exportaciones agrícolas no deben limitarse a excedentes sino que también es necesario fomentar
nuevos productos de exportación: cítricos, espárragos, otros frutales, ají, aceite de palma, etc.

El proceso de definir nuevos productos agrícolas de exportación debe considerar las siguientes etapas y actividades:

a) Identificación de productos con potencial exportable preferiblemente con alto contenido de mano de obra.

b) Selección de proyectos con mayor viabilidad en la generación de divisas.

c) Elaboración de un plan de desarrollo y de ejecución del proyecto. Este plan debe definir las áreas de mayor ventaja para la producción, desde el punto de vista de costo de transporte, suelos, microclimas, disponibilidad de mano de obra.

Debe introducirse el concepto de programa por producto, con definiciones y estímulos por producto como complemento a los criterios globales de fomento a las exportaciones aplicados hasta la fecha.

7. Estructuración de programas agroindustriales de exportación, para productos que en la actualidad exportamos como materias y en los cuales tenemos ventajas comparativas apreciables con los mismos criterios de programas por producto. En este campo debe tener especial consideración la localización de las plantas productoras. Teniendo Colombia costas tan amplias no parece lógico desaprovecharlas como sitios naturales para la ubicación de empresas exportadoras lo cual puede significar importantes ahorros en el transporte de la materia prima importada y también del producto final hacia el exterior.

8. Identificación de la agroindustria existente orientada hacia el mercado interno, que puede acceder a los mercados internacionales, con el objeto de estimular su modernización y su capacidad de competir internacionalmente.

9. Adecuación de la legislación de las Zonas Francas, concediendo incentivos que las coloquen en condiciones competitivas.

10. El comercio fronterizo debe tener un tratamiento particular, estableciendo un mecanismo institucional que, con gran agilidad, pueda ofrecer estímulos y compensaciones ante los cambios en las condiciones económicas de los países vecinos, de tal manera que se mantenga la competitividad de nuestros productos en los mercados de los países limítrofes.

11. En el sector industrial se deben plantear políticas en diferentes frentes:

a) La liberación de importaciones debe ser cuidadosa para productos terminados y debe centrarse en las materias primas a partir de un conocimientos detallado de los requerimientos de la industria.

b) Las normas actuales de protección a la industria deben mantenerse para que la base del mercado local les permita crecer y modernizarse sin crear monopolios ineficientes. Los países de América Latina que han desarrollado una base industrial, la han alcanzado mediante la protección a la industria nacional, apoyados en el mercado interno y luego, en la medida que se consolidan y alcanzan un tamaño que les permite obtener las ventajas de la economía de escala, se proyectan hacia el exterior. En un período en el cual en los países más desarrollados se han intensificado las medidas proteccionistas no podemos desproteger nuestro sector productivo.

El anterior esquema exportador se basa en el mercado interno y en la diversificación de productos que nos liberen de una estructura exportadora de productos primarios y de artículos de baja tecnología, que hacen la economía altamente vulnerable a los cambios del mercado mundial.

REFORMAS A LA LEY MARCO

La Ley Marco de comercio exterior (Ley 48 de 1983) fue concebida como un instrumento ágil y flexible que permitiera manejar las situaciones cambiarias del sector, dentro de un criterio de largo plazo; además implementó el sistema de ”CERT” flexible y creó el registro nacional de comercio exterior.

Así mismo, la Ley Marco debe ser complementada entre otros en los siguientes aspectos:

1. Un verdadero amparo a la producción nacional de las prácticas desleales de comercio como el dumping.

2. Procedimientos que con el nuevo código aduanero contemplen nuevas formas de inspección y vigilancia por parte del Estado, sin entrabar el comercio y sin burocratizar más el proceso y al sector.

3. Revisar profundamente el funcionamiento de las Zonas Francas y asegurar que se dediquen a promover las exportaciones.

4. Fortalecimiento y regulación más eficaz del Fondo Nacional de Garantías, frente al Crédito Institucional.

5. Financiación para la participación de empresas y profesionales colombianos en la exportación de servicios.