D026 P037 | Algunas reflexiones para una política de Comercio Exterior

Documentos Nuevo Liberalismo | Luis Carlos Galán

D026 P037 | Algunas reflexiones para una política de Comercio Exterior

Por Luis Gustavo Flórez E.

Las tendencias recesivas que muestra la economía mundial, la crisis financiera del sistema internacional, y las políticas proteccionistas que se acentúan en los países desarrollados constituyen los principales condicionantes de nuestro crecimiento hacia afuera. Pero de un mayor peso, existen grandes limitantes internas que son producto de las indecisiones y complejidades en la búsqueda de un modelo de desarrollo para el país.

Nuestra inserción internacional no depende únicamente de su comercio exterior, pero éste influye cada vez más en nuestras relaciones con el mundo, y hace nuestra economía más vulnerable, ante el menor esfuerzo y poca permanencia de nuestras políticas internacionales; la pérdida de credibilidad generalizada en la integración latinoamericana, la dificultad de redefinir su papel como parte de las políticas nacionales así como la ausencia de liderazgo para encontrarlo; y, la confusión y falta de decisión en concertar estrategias nacionales y programas conjuntos con países de la subregión y latinoamericanos que coadyuven a una menor dependencia y generen un potencial hacia un relacionamiento más equitativo con los países centrales.

Ante todo, la estructuración de estrategias y el diseño y aplicación de mecanismos que promuevan una política de comercio exterior, de un significado cualitativo y cuantitativo importante, requeriría una base de definiciones y acuerdos sobre el tipo de desarrollo esperado y sobre la calidad del crecimiento interno que deseamos. No podríamos abandonar nuestra capacidad de decidir el futuro para delegarle a los modelos impuestos desde afuera esta tarea.

A título de reflexión, dos aspectos se consideran puntos de partida:

a) La necesidad de promover un desarrollo armónico y equilibrado entre lo social y lo económico, mediante el cual las metas hacia un mayor crecimiento no sacrifiquen una adecuada distribución y satisfacción de las necesidades básicas de la mayoría de la población, ni atenten contra una racional explotación de los recursos naturales y la preservación del medio ambiente. A la comunidad corresponde una participación activa y responsable del cambio, junto a un Estado eficiente que coordine el gran esfuerzo nacional.

b) El reconocimiento y movilización global hacia un estadio de mayor contenido científico y tecnológico en el cual la educación, la capacitación, la investigación y el cambio técnico constituyan las bases de la modernización y reestructuración del aparato productivo. Su motivador principal es la mayor productividad y eficiencia que se requiere para lograr el crecimiento con cambio social, en la dirección del equilibrio que se pretende.


EL ESTUDIO DE ALTERNATIVAS

Los mayores conflictos para nuestras políticas han surgido de los frecuentes cambios y dificultades de esclarecer los dilemas sectoriales a saber: El papel del Estado, el papel del mercado y de la planificación, las prioridades en torno a la industria y la agricultura y recientemente la industria y los servicios, la sustitución de importaciones frente a las exportaciones, y otros mas.

Si bien, el país ha superado algunos de estos falsos dilemas, aún no encontramos el gran proyecto nacional que traspase el umbral de los cuatrienios gubernamentales, y permita ofrecer a los agentes económicos claridad y estabilidad en las políticas.

Conscientes de esta realidad encontramos un sector exportador débil, particularmente el manufacturero. En términos reales (dólares de 1960), estamos ahora exportando cerca del 12% menos en bienes industriales, que el nivel alcanzado en 1975. Si bien parte de estos limitados resultados es atribuible a la recesión del comercio internacional y a la pérdida de una parte importante del mercado andino principalmente el venezolano para las manufacturas, el mayor condicionante de mejores metas ha sido la imposibilidad de concertar un programa estable de largo plazo para todo el conjunto productivo.

En este sentido, los ciclos cafeteros de auge, enhorabuena responsables de nuestra balanza cambiaria han restado fuerza a las decisiones de largo aliento para diversificar nuestra nueva producción para la exportación.

Como se verá luego, los mecanismos de promoción de exportaciones y la tasa de cambio, son condiciones necesarias para un política de exportaciones; pero es la capacidad de producir bienes a precios competitivos y de alta calidad, el factor esencial que da razón de ser a esta actividad económica.

La oferta exportable es en consecuencia el resultado de una estrategia de desarrollo para la industria, la agricultura y los servicios que parte de un proceso de aprendizaje y dominio del mercado nacional como plataforma para la penetración del mercado externo.

El Estado debe desempeñar una función primordial como orientador, promotor y corrector de las disparidades en la sociedad y trazar un camino seguro en todos los órdenes para el desenvolvimiento de las actividades económicas. Se trata de un papel dinámico y no pasivo en el cual se racionalice su participación y se rescate el aparato estatal con un criterio de eficiencia que permita al sector privado desarrollar su capacidad empresarial competitivamente y ampliar las fuentes de empleo productivo.

El adecuado cumplimiento de las funciones del Estado y del sector privado requiere de la planificación macroeconómica y sectorial. La primera, para proporcionar un ambiente estable y favorable que satisfaga las demandas sociales y el crecimiento. A su vez la planificación sectorial permite orientar los escasos recursos hacia actividades de mayor prioridad y con criterio selectivo, estimulando los sectores que necesariamente pueden aportar una mayor dinámica al crecimiento.

El país ha observado y analizado las experiencias aperturistas y las políticas económicas orientadas por criterios eminentemente monetaristas principalmente de otros países latinoamericanos. También ha experimentado períodos con similares características.

Los resultados han sido negativos para el aparato productivo. Los modelos aperturistas han limitado fuertemente el crecimiento y no han podido hallar el camino de baja inflación sin sacrificar el crecimiento. Tales, los casos de Argentina y Chile en donde se paralizó la economía y se dio alimento a la crisis social. Su aplicación a ultranza ha tenido que prescindir del estado democrático y respetuoso por los derechos humanos, la libre empresa y la participación ciudadana.

 

RELACIONES AGRICULTURA, INDUSTRIA SERVICIOS:

Existe una fuerte relación de complementariedad entre el comportamiento del sector agropecuarioagroindustrial y el industrial. El mayor costo de los alimentos se refleja en una menor capacidad del mercado interno para comprar bienes manufacturados y en el acceso de un menor numero de personas de bajos recursos a los bienes agrícolas, reduciendo las posibilidades de éxito de los programas sectoriales. A ese mayor costo, contribuye el alto costo de los insumos industriales para el campo. Estos sectores están por tanto íntimamente relacionados, requieren de mayores productividades y eficiencia y necesitan desarrollarse equilibrada y armónicamente utilizando el máximo de los recursos productivos existentes y potenciales en el país. La superación de los vicios actuales en sus articulaciones, permitiría sin duda una ampliación significativa del mercado interno y una atención mayor a los consumos masivos.

Por otra parte, cabría aclarar el exagerado papel que se otorga a los servicios, principalmente por parte de los países desarrollados, que muestran un gran interés en una mayor internacionalización de dichas actividades, como se observa de las recientes negociaciones en el marco del GATT.

Si bien durante la década se han difundido en mayor grado algunos servicios, particularmente aquellos vinculados a las tecnologías de base microelectrónica, como la informática, estos servicios se derivan de un fuerte componente industrial entendido como sistemas organizacionales, equipos y procesos productivos. Se hace evidente la íntima relación “hardware-software”.

Por tanto, nuevamente es necesario planificar un desarrollo equilibrado industria-servicios que tome en cuenta tanto el potencial del sector industrial en realizar procesos de mayor complejidad tecnológica como las ventajas que pueda brindar la masificación de ciertas actividades del sector terciario. Existen servicios de baja productividad y calidad generadores de empleo que no serían en todo caso campos de prioridad hacia el futuro.

 

LOS FACTORES CRÍTICOS PARA EL DESARROLLO INDUSTRIAL

Los alentadores indicadores de coyuntura recientes para el sector industrial no son suficientes para asegurar el cambio de la estructura productiva que permita un crecimiento permanente de la industria y por tanto no deben distraer la atención sobre aspectos críticos o debilidades que requieren ser contrarrestados con sanas políticas macroeconómicas y decididos programas sectoriales, como plataforma para una ampliación de la base industrial exportable.

Dichos aspectos que se han puesto de manifiesto a partir de la segunda mitad de la década de los setenta son 1:

1 Flórez L.G. y Fuentes A-L. “Posibilidades de una nueva Estrategia de Industrialización”. en Revista Economía Colombiana, Contraloría General de la República Nos. 187 y 188, 1986.

a) La inestabilidad de las políticas macroeconómicas en las dos últimas décadas, principalmente. Para la industria, los ciclos cafeteros en épocas de altos precios del café han conducido a propiciar procesos de liberación de importaciones que luego toman dirección inversa, protección y alta administración de las importaciones, con el descenso de dichos precios. El efecto principal ha sido el de reversión en el proceso de sustitución de importaciones, que además se abonó en el pasado, ante la falta de una decidida política de aprovechamiento de las compras del Estado para promover la mayor producción y especialización industrial.

b) La posición del sector industrial tomó un segundo plano luego de su comportamiento de líder en la economía a partir de 1925. Las causas que se atribuyen a este cambio son la caída de la demanda interna, coincidente con el proceso de reversión en la sustitución de importaciones. Estos factores debilitaron la reducida oferta exportable.

c) El estancamiento de la estructura industrial y su poco dinamismo se ha hecho evidente desde fines de 1960. La participación de los bienes de capital en la producción manufacturera total no ha podido superar el 20% y su ritmo de crecimiento ha sido inferior al de los bienes de consumo durable.

d) El estancamiento de la inversión y del cambio tecnológico en la industria colombiana se ve contrastado con la rápida evolución de la tecnología y su incorporación a sectores tradicionales en los países industrializados, que conforme la teoría del redespliegue industrial pertenecían “por naturaleza” a los países en desarrollo, en virtud de sus bajos costos en la mano de obra. Por el contrario, las industrias tradicionales en dichos países, recuperaron las ventajas competitivas que habían perdido mediante la incorporación de nuevas tecnologías de base microelectrónica, que condujeron a una mayor automatización y a menores costos de producción.

Entre tanto, la industria colombiana redujo fuertemente el ritmo de inversión, la creación de empresas y en consecuencia la modernización y reestructuración de algunos sectores. Junto a ello, el ahorro se dirigió a partir de la década del 70 a actividades rentísticas y se operó un “proceso de circulación financiera que afectó la economía colombiana… [.] y distorsionó las tasas de beneficio en el sector productivo con respecto a las ganancias que se podían obtener del proceso de concentración y centralización del capital 2

EL PAPEL DE LAS EXPORTACIONES

La mayor contribución del sector exportador al desarrollo económico y social es función de una política explícita de producción que cubra el ámbito de la industria, la agricultura y los servicios. Dicha política, como se ha indicado antes, requiere a nuestro juicio de:

a) Un entorno macroeconómico estable;

b) Programas sectoriales que atiendan la modernización de industrias y agroindustrias existentes y la creación de nuevas especializaciones sobre la base de una movilización tecnológica que sea la fuente de nuevas ventajas comparativas;

c) La reestructuración del aparato institucional que responda a esos nuevos desafíos.

Pero volcar todos los recursos e instrumentos hacia el sector exportador para forzar su liderazgo económico ocasionaría serías distorsiones y sacrificio de objetivos sociales.

Las experiencias de países del Sudeste Asiático así como la de Brasil, permite concluir que no es posible insertarse en el mercado de exportaciones sin haber satisfecho primeramente el mercado interno mediante un proceso eficiente de sustitución de importaciones. Esto es lo que le ha dado piso a la operación exportadora, no sólo por la disminución del riesgo de los mercados externos sino porque el necesario proceso de aprendizaje se hace con el propio mercado. Por ello la sustitución de importaciones y la promoción de exportaciones deben ser altamente articuladas y complementadas entre sí, para ganar gradualmente el espacio interno y externo.

Al respecto, en la década pasada el Acuerdo Subregional de Integración realizó un importante aporte mediante la concepción y concertación de un modelo de desarrollo articulador del comercio y la industria, que infortunadamente ha dado modestos resultados. Pero ante todo, la experiencia de la integración pone de presente que el comercio exterior debe engranarse con políticas de desarrollo industrial y agropecuario; y si ellas están ausentes, el intercambio de bienes y servicios estará sujeto a los caprichos administrativos y a las presiones de todos.

 

EL PAPEL DE ALGUNOS MECANISMOS PARA EL COMERCIO EXTERIOR

En resumen, y so pena de reiterar las apreciaciones anteriores, es necesario no perder de vista que el crecimiento de las exportaciones no es nada diferente al de la expansión de la producción agrícola, industrial y de servicios y una evolución positiva en el aprovechamiento de tecnologías, a las cuales vienen unidas la generación de empleo y el aumento de los ingresos internos y externos, cualquiera de ellos, objetivos importantes y deseables.

Por esta razón, respecto a variables específicas, las condiciones anteriores llevan a pensar en que un tratamiento adecuado del sector exportador exige, como punto de partida y condición necesaria, el mantenimiento de una tasa de cambio en equilibrio como una de las bases para montar una política efectiva de exportaciones. Adicionalmente, una oferta aceptablemente fuerte para la cual el mercado interno sea importante pero no la única alternativa; ello implica contar con una política de producción ambiciosa y unas condiciones de exportación atractivas y estables que reporten ventajas no inferiores a las del mercado interno.

Exportar sin embargo es mucho más difícil y por ello a su éxito aparece cada vez más condicionado, en mayor o menor medida, el porvenir de los países. Por eso mismo, el mantenimiento del equilibrio de la tasa de cambio o el incremento de la producción, no son suficientes; ello reduciría el problema a una mayor devaluación.

Lo anterior hace necesario en el caso colombiano, examinar otros aspectos de carácter interno, cuya incidencia resulta determinante en el proceso exportador. Tal es el caso del manejo institucional, la política arancelaria, la infraestructura o los mecanismos de apoyo a las exportaciones, sin duda los más importantes.

A manera de ejemplo la política arancelaria favorece los bienes de consumo y en términos de las protecciones efectivas es superior a la de los bienes de capital, que constituyen un conjunto de importancia potencial para las exportaciones. A su turno, el estímulo a las exportaciones, en términos del CERT, crédito subsidiado y otros instrumentos, es relativamente inferior a la protección que se da a las importaciones.

No se trata, como es el deseo de instituciones internacionales, de reducir la protección a las importaciones. En su lugar, la política debe apuntar a incrementar el apoyo a las exportaciones que, complementado con una protección adecuada a la sustitución, en la cual el arancel desempeñe una función selectiva orientadora hacia bienes y servicios de mayor potencial y contenido tecnológico, resulte en soporte integral a una actividad productiva eficiente y competitiva.

 

ASPECTO INSTITUCIONAL

Si se examina el aspecto institucional, se concluye que no existe una entidad lo suficientemente fuerte en el área del comercio exterior como para garantizar la unidad de la política y su aplicación en el ámbito nacional por lo menos en el mediano plazo.

Un análisis más detenido permite identificar varias circunstancias que explican la situación. En efecto, si bien el CONPES señala los lineamientos generales de la política, dichos lineamientos no tienen mayor alcance si no se hace un desarrollo de los mismos y es posiblemente en este punto donde se encuentra el mayor escollo.

El Ministerio de Desarrollo luce débil frente a entidades como Incomex y Proexpo que no necesariamente obran de acuerdo y él Consejo Directivo se ocupa sólo parcialmente de esa política. Para nadie es una revelación que entidades como aduanas, los puertos, el transporte, el Banco de la República, ICA, ministerios y otras dependencias aparecen como ajenas al problema de las exportaciones, no obstante su activa participación.

En esas condiciones, se hace indispensable un organismo capaz de desarrollar la política nacional, adecuarlo a las necesidades del país y ante todo ser capaz de hacerla cumplir y transmitir al exportador la confianza en los objetivos trazados.

 

MECANISMOS

Una consideración en forma global de los mecanismos de apoyo a las exportaciones existentes como pueden ser el Plan Vallejo, el crédito, el CERT, las exenciones de impuestos, comercializadoras, etc., permite llegar a la conclusión de que en estos mecanismos Colombia no tiene desventajas frente a otros países de América Latina. Sin embargo, no quiere esto decir que el funcionamiento de los mismos sea satisfactorio y que los objetivos que dieron lugar a su creación se estén cumpliendo.

Sin embargo ese funcionamiento deficiente es atribuible en gran medida a las limitaciones señaladas en la parte institucional. En efecto, si bien nadie duda de las bondades del CERT, la falta de una política clara para su operación lo ha llevado a constituirse en permanente factor de incertidumbre para el exportador pues se sujeta a las condiciones presupuestales en forma casi exclusiva; la falta de un ordenamiento claro también explica las indecisiones en materia de comercializadoras las cuales no han podido reglamentarse en ocho años, ni tampoco las zonas francas cuya creación se acerca a los 30 años.

 

INFRAESTRUCTURA

Las condiciones aceptables en materia de incentivos y la imposibilidad de competir en la creación de otros nuevos, hacer ver la necesidad de mirar aspectos como los de infraestructura, cuya solución traería enormes ventajas, no sólo para la exportación.

Lamentablemente las condiciones de transporte hacia el exterior, las de los puertos y el transporte interno se ha constituido en un lastre para la actividad exportadora, dada la mediterraneidad de las producciones.

Sin duda cualquier avance en este campo será lento y difícil; su importancia no obstante es innegable y por lo menos debía encararse su revisión y la introducción de correctivos a las operaciones de exportación. Considerar la eliminación de limitaciones como la reserva de carga para insumos importados, otorgar ventajas arancelarias para empresas de transporte interno de carga, bodegas de acopio en puertos, etc.

Lo anterior no es nada diferente al reconocimiento de una ubicación inadecuada para la exportación. Por ello a largo plazo, es necesario pensar en una reubicación de este tipo de producciones, en las costas o más cerca de ellas, propiciándola con la dotación a esas regiones de los servicios que requiere una producción competitiva.

En el concepto de infraestructura para la exportación, es necesario involucrar todos aquellos aspectos de los cuales se derivan desventajas y debilitan la posibilidad de competencia, como pueden ser los trámites, recargos, demoras, etc., cuya eliminación debe ser un compromiso.