D036 P058 | La Industria Petroquímica en Colombia

Documentos Nuevo Liberalismo | Luis Carlos Galán

D036 P058 | La Industria Petroquímica en Colombia

Su desarrollo

Por Ana Rita Cárdenas


LA ORIENTACIÓN A ESCALA NACIONAL

Al igual que en otros países latinoamericanos el desarrollo de la industria colombiana en los años 50 y 60 estuvo orientado, en general, a la sustitución de importaciones de bienes finales en una primera instancia y de bienes intermedios y de capital en las etapas subsiguientes. En Colombia, este proceso se cumplió primordialmente en los bienes finales y nuestra economía se hizo más dependiente del abastecimiento externo de productos intermedios y bienes de capital.

El desarrollo petroquímico colombiano de los años 60 siguió esta orientación. Colombia, al igual que otros países en desarrollo, consideró importante valorizar sus recursos naturales y adelantar una producción petroquímica apoyada en el abastecimiento del mercado interno.

En los primeros años de la década del 70, algunos analistas de la economía colombiana plantearon serias dudas acerca de la conveniencia para nuestro país de ampliar el desarrollo petroquímico más allá de las producciones ya iniciadas. Varios factores contribuyeron a este cuestionamiento, unos externos y otros propios de nuestra situación económica y social. Entre los primeros cabe mencionar: 1) Las bajas observadas en los precios internacionales de distintos productos petroquímicos; 2) Las alzas en los precios del crudo, en especial a partir de 1973, y la ventaja relativa en ventas ilimitadas de petróleo por parte de los países no miembros de la OPEP (como Colombia); 3) La paradoja de la baja utilización de las capacidades instaladas de petroquímicos básicos y de algunos intermedios y la simultánea construcción de plantas nuevas con escalas de producción sensiblemente superiores; y 4) Las quejas de varios productores mundiales acerca de la baja rentabilidad en la fabricación de algunos materiales.

Desde el punto de vista interno se aducía: 1) El reducido tamaño del mercado doméstico para sustentar producciones con altas escalas de rendimiento (aun las escalas mínimas económicas superaban ampliamente el mercado doméstico); 2) La limitada disponibilidad de recursos naturales (petróleo y gas) explotados; 3) Los elevados montos de inversión requerida y la competencia por recursos estatales de otras actividades productivas socialmente más deseables; 4) La escasa generación de empleo directo; y 5) Dudas acerca de la importancia y conveniencia de precipitar una sustitución de materiales tradicionales por sintéticos para la fabricación de diversos productos finales.

Se anotaba, entonces, que de los tres factores esenciales para el desarrollo de la industria petroquímica, a saber: capital, tecnología especializada y disponibilidad de gas y/o petróleo, Colombia, como país subdesarrollado, estaba en posición desventajosa en lo referente a los dos primeros. De otra parte, la producción y las reservas probadas de gas y de petróleo no eran tan abundantes como las de otros países, por lo cual se requería la concentración de los esfuerzos y de los recursos disponibles en Ecopetrol para las actividades de exploración, explotación, transporte y refinación a fin de garantizar, ante todo, el abastecimiento nacional de combustibles.

En conclusión, se sostenía que nuestro país debía limitar a un mínimo sus inversiones en la industria petroquímica básica e importar, dada la existencia de una oferta internacional abundante y a precios bajos que se creía iba a prolongarse por un largo período.

Esta orientación en las actividades de Ecopetrol que ha formado parte importante de una política general en materia de petróleo y gas, con incidencias en las condiciones de oferta y demanda internas, ha dado sus frutos. Es así como en 1987 se superó la meta de la autosuficiencia petrolera, se comenzaron a tener efectos positivos en la balanza comercial (por la reducción en las importaciones y la generación de exportaciones) y se consolidó la situación financiera de Ecopetrol.

 

POLÍTICAS SECTORIALES, 1975 A 1987

Aparte de la definición antes señalada sobre las actividades productivas de Ecopetrol y su no incursión en el desarrollo de nuevas producciones petroquímicas, durante el período en consideración, la política industrial no discriminó ni benefició en particular el desarrollo petroquímico local.

La política arancelaria, de importación de bienes y servicios, de localización geográfica, de financiación, de fomento a las exportaciones y sobre la inversión extranjera, se guiaron por los criterios y orientaciones generales de la política económica y social, sin mayores variaciones por sectores de la actividad manufacturera.

Así, desde este punto de vista, puede decirse que las decisiones sobre proyectos de ampliación de las capacidades de producción existentes estuvieron ligadas al comportamiento mismo de la economía colombiana en sus diversos aspectos internos y externos.

En cuanto al desarrollo de producciones nuevas, existió durante este período un marco de referencia dado por la Decisión No. 91 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena o Programa Sectorial de Desarollo de la Industria Petroquímica en el Grupo Andino.

 

POLÍTICA PARA EL SECTOR INDUSTRIAL, DICIEMBRE DE 1987

En diciembre de 1987, el Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES, aprobó los lineamientos de política para el sector industrial, enmarcados en el Plan de Economía Social, Plan de Desarrollo para el período 1987-1990.

Aun cuando no se hace mención específica a la industria petroquímica ni a ningún sector en particular, varios de los criterios señalados resultan de especial interés y oportunos para las inversiones en petroquímica que se están considerando en el país. Al respecto cabe destacar:

—Para recuperar la producción y el empleo, se considera fundamental el papel del sector privado como generador de mayores niveles de ingreso en la economía. En consecuencia, con las políticas macroeconómica y sectorial, se pretende crear condiciones para estimular la inversión privada en la actividad productiva. La reorientación del gasto público hacia el mercado interno y las políticas cambiaria y de exportaciones, se constituyen en estrategias importantes para generar estímulos a las inversiones en la actividad productiva.

—Con la inversión pública se pretende aumentar la capacidad de generación de ingresos y de producción mediante, entre otras acciones, el apoyo a la generación de divisas con inversiones directas en exploración y explotación, transporte y distribución de hidrocarburos.

—Además de la reorientación en la inversión pública, el apoyo a la inversión privada incluirá incentivos tributarios y crediticios, la apertura a la inversión extranjera, el acceso a nuevas tecnologías, la revisión de los aranceles, la facilitación de las importaciones para exportar y el ordenamiento de las importaciones.

—Las actividades de las empresas estatales no se constituirán en obstáculos a la expansión de la inversión privada, aunque ésta constituya competencia para el Estado. En el caso de proyectos de ampliación de la capacidad de producción de empresas estatales, ésta se hará en asocio con capital privado con una participación oficial minoritaria. De esta manera, se inicia el proceso de transferencia de tales empresas al sector privado y desaparecerá, de manera gradual, la intervención del Estado en proyectos industriales. El IFI iniciará la venta de sus empresas.

—La política de importaciones continuará buscando el adecuado abastecimiento interno a precios competitivos, a fin de evitar que ineficiencias en la producción nacional o estructuras monopolísticas u oligopolísticas generen presiones inflacionarias o desabastecimiento del mercado.

—El precio de las materias primas fabricadas por las empresas estatales debe reflejar la estructura de costos de su producción y tener en cuenta el precio internacional de las mismas. Se pretende desmontar gradualmente los subsidios implícitos en los precios de bienes sin un claro beneficio social.

—Se man tendrá la política de no negar licencias de importación de bienes de capital, con el argumento de exceso de solicitudes por parte del sector privado o de la existencia en el país de un adecuado suministro del bien que se pretende producir. En consecuencia, ningún inversionista recibirá trato preferencial que conlleve la creación de mercados cautivos o de situaciones monopólicas u oligopólicas.

—La política de importaciones y de venta de insumos será neutral. No se protegerá una producción monopólica ni una producción doméstica incapaz de competir con el producto extranjero. Por su parte, las empresas estatales suministrarán dichos insumos de manera equitativa a todos aquellos compradores que los requieran, no otorgará subsidios y establecerá criterios de venta compatibles con los que prevalecen en los mercados nacionales o internacionales.

 

LINEAMIENTOS PARA LA INDUSTRIA PETROQUÍMICA, JULIO DE 1989

Los ministros de Desarrollo Económico y de Minas y Energía suscribieron, conjuntamente, un comunicado acerca de la posición del gobierno respecto al desarrollo local de la industria petroquímica. En él se reitera la vigencia de la decisión del Consejo Nacional de Política Económica y Social —CONPES— de diciembre de 1987 y se manifiesta su opinión favorable respecto a “los planes de inversión privados en el sector petroquímico, que sean independientes de subsidios del Estado y encajen dentro de la política global de protección moderada que preconiza el gobierno nacional”.

“En este orden de ideas, el desarrollo de los productos petroquímicos deberá tener en cuenta, como es apenas obvio, las corrientes petroquímicas disponibles en las refinerías nacionales, a fin de obtener la mejor eficiencia de los proyectos y del sector”.

“La Empresa Colombiana de Petróleos — Ecopetrol— se abstendrá de participar en las iniciativas que surjan, pero cooperará en lo que esté técnicamente a su alcance para apoyarlas. De igual forma, facilitará crudos y materias primas en la medida que Ecopetrol no los requiera para alimentar sus plantas de refinación o de transformación y adquirirá subproductos a precios internacionales, siempre que correspondan a su interés comercial, sin que ésto entrañe la construcción por Ecopetrol, o con su participación, de capacidades adicionales de refinación primaria destinadas a la industria petroquímica. El suministro de crudos por Ecopetrol estará condicionado en el tiempo a la existencia de excedentes exportables en la calidad y cantidad necesitada. Sin embargo, de requerir el sector petroquímico determinada calidad de crudo colombiano, deberán plasmarse acuerdos con Ecopetrol para que se le garanticen a esta empresa, por parte del sector petroquímico, cantidades y calidades equivalentes de los crudos que requiera para sus fines de refinación”

Establecidas las anteriores “reglas de juego” , el gobierno espera la definición de proyectos específicos por parte del sector nacional y/o extranjero.

El Programa Subregional de Desarrollo de la Industria Petroquímica.

Este programa fue suscrito en agosto de 1975, por los entonces países miembros del Acuerdo Subregional (incluido Chile). Con él se pretendía valorizar los recursos naturales de petróleo y de gas disponibles, en mayor o menor cantidad, en cada uno de los países; aprovechar el mercado ampliado para sustentar el montaje de plantas con escalas de producción superiores a las permitidas por las demandas locales y por las posibilidades particulares de ventas al mercado internacional, con el fin de sustituir importaciones y generar exportaciones y, en general, se pretendía abrir nuevas oportunidades para la actividad industrial y el desarrollo de las economías de los países miembros.

Las asignaciones de producciones estaban concebidas para permitir la instalación de complejos integrados, capaces de lograr un mejor aprovechamiento de los recursos naturales existentes en cada uno de los países y tendiendo a darles algún grado de especialización dentro de la industria petroquímica.

Para hacer efectivas estas asignaciones de producciones, desde el punto de vista del mercado subregional, los Países Miembros no favorecidos con la producción se comprometían a reservar su mercado para el país beneficiario por un tiempo determinado. No obstante, era posible para cualquier nación instalar plantas para la fabricación de productos que no le hubieren sido asignados, siempre y cuando la totalidad de la producción se destinara a la exportación a terceros países durante el período de la reserva de mercado, a menos que no existiera oferta subregional, en cuyo caso podría vender, con autorización, en su propio mercado y en el de los demás miembros del Grupo Andino.

Las asignaciones otorgadas a Colombia pretendían la consolidación de las producciones existentes y la especialización en las materias para las principales fibras textiles sintéticas.

Se sustentaban unos requerimientos de etileno, benceno, orto-xileno y para-xileno que contribuían a justificar la ampliación de las producciones de etileno y de aromáticos.

Los productos ya fabricados, relacionados casi en su totalidad con el sector de transformación de plásticos (polietileno de baja densidad, PVC homopolímero y copolímero, poliestireno de propósito general y de alto impacto y anhídrido ftálico) se veían favorecidos por la eliminación inmediata de los gravámenes y restricciones para su comercio intrasubregional.

El negro de humo (ya producido) y los cauchos estireno, butadieno y polibutadieno conformaban el grupo de materias primas más importantes para la industria del caucho.

Las asignaciones de fibras acrílicas, caprolactama, dimetil-tereftalato y ácido tereftálico daban la base para consolidar el desarrollo de los textiles sintéticos, parte importante de la industria textil colombiana.

Además, se le asignaba la fabricación de las resinas ABS y SAN y del anhídrido maléico.

El monto total de la inversión estimado para las asignaciones hechas a Colombia se calculaba en 600 millones de dólares de 1975.

Aplicación de la Decisión No. 91

El programa petroquímico objeto de la Decisión 91 debía cumplirse, en la práctica, en el período comprendido entre 1975 y 1990. Sin embargo, la evolución de la situación económica, social y política de los países miembros y el comportamiento, en especial en la presente década, de la economía mundial y sus significativos efectos en el desarrollo de nuestras naciones (altamente dependientes de los fenómenos externos), llevaron no sólo a la no realización del programa petroquímico sino a la crisis misma del proceso de integración subregional en su concepción inicial. Por ello, se busca ahora un esquema de integración que consulte la realidad de la subregión y de cada uno de los países en particular.

Los cambios en la economía mundial, la restructuración de la industria petroquímica, la marcada tendencia a su globalización y participación creciente en el mercado internacional de nuevos países productores de materiales petroquímicos, han llevado a un ambiente externo diferente que es preciso analizar y evaluar.

De otra parte, Colombia ha dejado de ser un importador neto de petróleo y/o combustibles para convertirse en exportador de crudo; su demanda por productos petroquímicos ha crecido y la dependencia de un abastecimiento externo se ha aumentado con los consiguientes efectos negativos por las alzas en los precios y, ocasionalmente, por las limitaciones de abastecimiento, condiciones que han caracterizado el comercio internacional de petroquímicos en los últimos tres años y que crean incertidumbre en los usuarios.

Finalmente, existe interés en Colombia para la fabricación local de varios productos con demanda interna creciente, para atender el mercado doméstico y, también, generar exportaciones.

Con estos nuevos elementos de juicio, nuestro país deberá analizar cuidadosamente el tratamiento subregional más conveniente para los productos petroquímicos y la modalidad que deba darse a los distintos aspectos de la Decisión No. 91 que regulan el intercambio comercial subregional y con terceros países, a fin de salvaguardar los intereses nacionales.

 

SINTESIS DE LA EVOLUCIOÓN DE LA INDUSTRIA PETROQUÍMICA

El desarrollo de la industria petroquímica colombiana se inició en los primeros años de la década del 60 con producción de amoníaco, urea, fertilizantes y negro de humo. Vino posteriormente la elaboración de algunas materias primas para la industria de plásticos, tales como el cloruro de polivinilo, los poliestirenos de propósito general y de alto impacto, el anhídrido ftálico y los plastificantes.

A finales de 1964 se aprobó el Plan Quinquenal de Inversiones de la Empresa Colombiana de Petróleos, una de cuyas metas era proporcionarle al país bases petroquímicas que le permitieran desarrollar las industrias derivadas.

Hacia finales de la década del 60 y primeros años de la del 70, iniciaron producción las plantas construidas en desarrollo de dicho Plan, Ecopetrol instaló directamente plantas para la producción de etileno y de propileno (a partir de gases de refinería), de aromáticos (benceno, tolueno, orto—xileno y xilenos mezclados), ciclohexano y alquilato detergente (dodecilbenceno y tridecilbenceno). Y, en asocio con otras empresas, participó en las plantas de polietileno de baja densidad (hoy propiedad de Ecopetrol) y de caprolactama (inversión conjunta de Colombia, Venezuela y Holanda).

Por esta misma época se concluyó el montaje de plantas de cloruro de vinilo monómero y de dicloruro de etileno en Cartagena, con las cuales se incrementó la integración vertical en la producción del PVC obtenido por vía petroquímica.

A partir de 1975 y hasta finales de 1987 puede decirse que, realmente, la gama de productos petroquímicos fabricados en Colombia no se diversificó. Las plantas construidas en este lapso corresponden en esencia a los mismos productos. Algunos de los proyectos consistieron en instalaciones nuevas para producir mediante procesos distintos, partiendo de otras materias primas y ampliando la capacidad nominal. Se destacan en este caso: 1) Una de las plantas de anhídrido ftálico que antes usaba naftaleno de origen carboquímico como materia prima fue sustituida por una planta alimentada con 0-xileno derivado del petróleo; y 2) En la actualidad el etileno se obtiene principalmente de etano separado de gas natural y no de gases de refinería y en otra planta construida a finales de la década del setenta.

Para la producción de otros petroquímicos se ha aumentado la capacidad de las instalaciones productivas, en ocasiones, se ha cambiado la tecnología empleada para utilizar la misma mejorada u otra más actualizada.

La producción adicional estaba destinada principalmente, a satisfacer la demanda interna y a exportar los excedentes. Sin embargo, en productos como el PVC suspensión, la caprolactama y el poliestireno, las ventas al exterior no son ocasionales sino que constituyen ya un mercado importante en la programación de la producción.

En los casos del PVC suspensión y de la caprolactama las exportaciones, en lo primeros años, tuvieron un influjo importante de las preferencias arancelarias negociadas en acuerdos comerciales suscritos por Colombia. Hoy en día, la atención de los mercados externos se apoya también en el servicio y la asistencia técnica a los compradores para el procesamiento de estos materiales, cuyas referencias y aplicaciones son similares a los vendidos en el país. Las exportaciones recientes de poliestireno han correspondido incluso a productos de especificaciones y usos distintos a los locales.

En el segundo quinquenio de la década del 70 desaparecieron también algunas producciones, es el caso de la planta de urea de mayor capacidad (destruida en una explosión) y de las plantas de dicloroetano y de cloruro de vinilo monómero, construidas en Cartagena a comienzos de los años 70.

Desde el punto de vista de la integración local de la producción de Petroquímica Colombiana, ésta no avanzó significativamente. Las ampliaciones en las capacidades de producción de algunos petroquímicos contribuyeron ante todo a la sustitución de importaciones y, en menor proporción, a la generación de exportaciones como ya se anotó.

Otro hecho que cabe destacar, durante el período en consideración, es el cambio de la estructura del capital de las empresas fabricantes de los productos petroquímicos, en el sentido de que se ha disminuido la participación extranjera siendo sustituida por la de accionistas privados colombianos. Ello no corresponde a ninguna política o estrategia adoptada por alguno de los gobiernos, sino a decisiones propias de los inversionistas de tales empresas.

En 1988 se concluyeron ampliaciones en la capacidad de producción de gránulos y fibras de poliéster textil; se inició la fabricación local de gránulos de poliéster para envases plásticos y se comenzó la construcción de una expansión de PVC suspensión y de instalaciones completamente nuevas para polipropileno, resina epoxi líquidas, polioles-poliésteres (derivados del óxido de propileno) y otra planta para poliestireno de alto impacto y uso general.