D037 P077 | Descentralización Fiscal y Autonomía Regional

Documentos Nuevo Liberalismo | Luis Carlos Galán

D037 P077 | Descentralización Fiscal y Autonomía Regional

Medellín, septiembre 5 de 1985

Quiero presentar un saludo a todos los asistentes y manifestar mi gratitud a la Escuela Superior de Administración Pública, Seccional Antioquía, por la invitación que me ha formulado para que presente ante ustedes algunas ideas sobre la descentralización fiscal y la autonomía local.

Me propongo fundamentalmente analizar una alternativa concreta que fue propuesta por una ponencia que me correspondió presentar sobre la reforma del sistema de transferencias del Impuesto a las Ventas en 1983, ponencia que recogía buena parte de las reflexiones realizadas en el Nuevo Liberalismo sobre la democracia local y la transformación de los municipios en Colombia.

Esa ponencia la elaboramos considerando opiniones, criterios y no sólo esto sino también de distinguidos Senadores de todos los sectores políticos, tanto en el conservatismo como en el liberalismo oficialista y en la izquierda. Fue un proyecto-ley aprobado por unanimidad en el Senado de la República y luego tuvo dificultades por otras razones políticas en la Cámara de Representantes y que acaba de reaparecer convertido en otro proyecto-ley que creo que es idéntico al que se había realizado en el Senado y que va a ser discutido ahora con el gobierno, pensamos con inmensas posibilidades de convertirlo en Ley de la República en el presente año.

A lo largo de los dos últimos años el tema ha sido objeto de análisis en el Ministerio de Hacienda e inclusive forman parte de él hasta aquellas estudiadas ya por la comisión de racionalización del gasto público, la que se conformó en el mes de marzo en donde se han hecho distintas consideraciones sobre la manera de reformar, reintegrar creencias y de modificar en fmal algunos de los aspectos fundamentales del sentido del gasto público de la Nación, pero antes de hablar de ese proyecto de ley quiero subrayar algunas de las pretensiones fundamentales que él inspira, repito.

Se ha entendido acá como algo que empieza el consenso de las fuerzas políticas presentes en el Congreso Nacional y no simplemente como un proyecto planteado a partir de proyecciones del Nuevo Liberalismo, aun cuando hemos querido hacer esto en forma muy significativa, claro está. Pensamos que el debilitamiento de los municipios es un problema muy grave para el país, porque niega toda proyección racional de distribución espacial de la población en el territorio lo que se ha encontrado al comparar los hechos de 1973 y 1964 que es bien significativa. Lo que va a aparecer este año cuando en octubre se realice el censo y se comparen las cifras de población de los 25 distintos municipios de Colombia entre 1951, 1964, 1973 y 1985, demostrará que en 35 años o 34 años se produjo una radical y peligrosa redistribución espacial. Al menos al comparar los censos del 64 al 73 se encontró que 260 municipios de Colombia perdieron población en términos absolutos, tienen menos habitantes de los que poseían en 1951 y que 600 municipios del país crecieron o no crecieron o decrecieron o apenas crecieron a una tasa inferior al promedio nacional, o sea que su significado relativo en el conjunto de la población colombiana y sin olvidar, por otro lado, que tiene que ver también con la distribución espacial de la población, con la ubicación racional de los colombianos en el territorio, como se lleva la vida municipal, ya no por el caso de los municipios que se han deteriorado en forma dramática, sino también por los municipios que han crecido en forma desordenada especialmente en las zonas de colonización. Entre los casos críticos está aquí en Antioquia, Apartadó; en Arauca, Saravena y en el Meta toda la zona del Ariari, en fin en varias de las zonas de colonización el país tiene problemas por el crecimiento desordenado de los respectivos municipios sin que se cuente en ellos con estructuras administrativas, fiscales, políticas adecuadas para recibir población para prestarle los servicios públicos y los servicios sociales indispensables. Esto es grave, además porque ha provocado una evolución antidemocrática.

 

CONCENTRACION DEL PODER

Al concentrarse el poder en las autoridades centrales y aparecer cada día más débil la estructura municipal el país se maneja con conceptos que se inspiran menos en la participación de los colombianos, en su capacidad de decisión y en su crecimiento de las decisiones y en el influjo en los recursos locales y más en la concentración de poder que pueda dar, que en él se plantee en torno de las autoridades centrales por un lado, esto ha estimulado el socialismo político que consiste en convertir a la política simplemente en la intermediación entre el municipio y la Nación para servicios sociales, servicios públicos en perjuicio de la libertad política de los habitantes y por otra parte el deslizamiento de los municipios ha determinado al tiempo una mala distribución de riqueza entre las distintas regiones del país, y tenemos contrastes más o menos cada día entre la calidad de vida, la calidad de los servicios sociales en distintos departamentos y en distintas regiones, se diría que hay por lo menos tres o cuatro niveles de ingresos totalmente distintos en Colombia, en su desarrollo regional como consecuencia entre otros puntos fundamentales del deslizamiento de los municipios; yo creo que además, este deslizamiento de los municipios es causa de violencia, es causa de violencia porque crea mayor escepticismo de la comunidad frente al Estado. La imagen que tienen del Estado la mayoría de las personas que residen en zonas afectadas por problemas de violencia, es la imagen de un Estado que no atiende necesidades elementales, que no cuenta con recursos medianamente significativos para hacerlo y que posee estructuras administrativas, muy rudimentarias, muy primitivas. Al delimitarse la presencia del Estado, pues se debilita el Estado viril y por lo tanto se crea el clima para la subversión, para la contradicción social, para el desorden como lo indican la inmensa mayoría de problemas de orden público del país que están relacionados precisamente con el deterioro de la vida municipal o con desorden y precariedades los servicios proporcionados por las entidades públicas. Ahí está el caso de los paros cívicos que pasan de un centenar en el curso de los dos últimos años y que en un altísimo porcentaje tienen relación directamente con este problema o sea con administración de servicios públicos y con presencia administrativa del Estado en las zonas rurales o en municipios alejados o en municipios que se encuentran dentro del contexto de colonización.

 

DEBILIDAD MUNICIPAL

¿Por qué se han debilitado los municipios? Los municipios se han debilitado, pienso, primero porque tenemos un régimen presidencial exagerado y en torno de él, además, tenemos una estructura centralista del manejo de los recursos de los colombianos. Por otro lado, como bien se sabe, los municipios se han debilitado por su crisis fiscal porque sus recaudos locales son muy modestos, porque el régimen de transferencias no ha evolucionado como lo analizaremos más tarde, en la debida forma y porque existe un dramático desequilibrio en los recursos, funciones y responsabilidades de la Nación, los departamentos y los municipios. En un examen de las relaciones entre departamentos o entidades equivalentes y municipios en Europa y Estados Unidos en Norteamérica, en el Japón se encuentra que allí la participación de los municipios en el total del gasto público oscila entre el 22 y el 37% mientras que en Colombia hoy no llega al 6%. Los municipios dependen, como bien se sabe, de las decisiones de institutos descentralizados nacionales, de ministerios y de empresas industriales y comerciales del Estado o de carácter nacional, por distintas razones existe un grado exagerado de concentración de recursos y a partir de esa concentración de recursos pues hay concentración de poder político y hay concentración de decisiones administrativas y no puede haber descentralización administrativa ni política si no hay un sustento fiscal o sea unos ingresos, y adecuados para que los municipios asuman responsabilidades frente a sus necesidades específicas y puedan tomar decisiones sobre eso.

¿Cuáles son las alternativas para mejorar la situación fiscal de los municipios. Sólo hay dos. Una la que puede derivarse de recursos propios y otra la que provenga de transferencia de la Nación o de los departamentos. En cuanto a la primera en la historia reciente del país, se ha hecho un esfuerzo concreto, que ha sido la Ley 14 de 1983, por medio de la cual se trató de impulsar recursos como el Impuesto Predial o como el de industria y comercio, o las participaciones en el impuesto de rodamiento.

Sin embargo lo que está claro y era evidente desde el primer momento es que esta legislación era significativa para grandes y medianos municipios, pero era prácticamente inicuo para los pequeños municipios que no pueden esperar un incremento significativo de sus recursos del Impuesto Predial, ni pueden esperar participaciones significativas por recursos provenientes de industria y comercio, dada la naturaleza de su desarrollo económico, sus tamaños, sus niveles de ingresos, su capacidad competitiva real.

EL IMPUESTO PREDIAL

Se hizo un esfuerzo para mejorar el predial, se estableció que el catastro tiene reajustes automáticos a lo largo de 5 años y que al cabo del período deben producirse actualizaciones técnicas, que de una base de liquidación del impuesto predial más objetivo, porque es peligroso establecer el sistema de contra-avalúos automáticos indefinidos y no es posible técnicamente actualizar el catastro todos los años, teniendo en cuenta que la inflación crea necesidades y problemas que comprometen de inmediato los recursos de los municipios, por eso se usó una fórmula bis que haya reavalúos automáticos durante cinco años con las reglas del juego que se definieron por la Ley, respecto al índice del costo de vida, etc., pero que cada 5 años haya un nuevo proceso de formación de actualización del catastro con métodos más ágiles en la identificación de los bienes y en el cálculo de sus nuevos valores.

Se estableció otro criterio importante de reconocer las posibilidades de tarifas distintas según la destinación económica de los predios. Todo eso formaba parte de experiencias de algunas ciudades del país que ya tenían sistemas similares que les han resultado positivos.

Otra fuente de ingresos teórica para los municipios como recursos económicos era de la valorización ahora de impuestos por el índice de delineación urbana y ocupación de vías, pero todo eso es significativo en grandes ciudades no refleja mayor cosa o no significa mayores ingresos para los municipios, dado su desarrollo urbano modesto y sus circunstancias específicas.

El camino, creo, es el régimen de transferencias. El régimen de transferencias que se expresa hoy a través de los instrumentos fundamentales que deben ser avaluados, porque ya es hora de avaluarlos, el uno es la transferencia del esquema del fiscal, que si bien no se refiere directamente a los municipios sí es un instrumento para la descentralización fiscal y el otro la transferencia del impuesto a las ventas que es la herramienta más poderosa y la que creo debemos atender con el mayor cuidado porque es el mecanismo que puede tener consecuencias inmediatas y muy significativas.

En cuanto al estado fiscal desde 1971, fueron definidas las reglas sobre las asignaciones en educación y salud. Ya van 14 años, ya es un plazo razonable para evaluar lo ocurrido, tanto sobre el destino de esos recursos como el sistema para distribuirlos entre las fronteras territoriales como los sistemas de calculo que están requeridos como bien se sabe, primero un porcentaje común a todas las entidades territoriales, que se reparten en porciones iguales a Bogotá y a cada uno de los departamentos, intendencias y comisarías y otro elemento es la proporción que se reparte según el número de habitantes de las entidades territoriales, pero teniendo en cuenta, claro está, censos tangibles.

El ingreso de población para el estado fiscal es un primer criterio, pero es incompleto. Varios países que tienen sistemas de compensación entre las entidades territoriales por transferencias similares, vinculan estas transferencias a otros conceptos, por ejemplo: ingreso per cápita de los respectivos departamentos para crear elementos de redistribución de ingreso más directos, más significativos. Otro criterio es el de la tasa de desempleo el cual entra en algunos casos y dispone de tasas de crecimiento de producto bruto regional que se ponderan como otro elemento para calcular las transferencias de esa naturaleza.

Es un problema que depende fundamentalmente de la disponibilidad de información de estadística seria y objetiva, si la hubiera pues, naturalmente fuera mucho más usual, pero políticamente se cuestiona bastante cualquier sistema de estos y puede ser que en la práctica resulte imposible de aplicar. Si ya el problema de la población con censos elaborados, crea tanta resistencia para aceptar reasignaciones de recursos según los resultados de un censo o dos, no tenemos que imaginar cómo sería de difícil aplicar otros criterios, pero como tendencia, como concepto lo justo sería empezar a introducir incrementos que tengan en cuenta las diferencias del ingreso per cápita y otras variables que refieren inminente desarrollo, el grado de desarrollo de la infraestructura física de un departamento o de otro, la naturaleza de su desarrollo agrícola, industrial, de servicios, en fin de otros elementos.

 

IMPUESTO A LAS VENTAS

El otro tema es el de impuesto a las ventas que tiene que ver directamente con los municipios, ya no sólo con los departamentos. Se trata de una historia prolongada, llevamos veinte años en el tema y yo considero oportuno recordar algunos de los pasos que se han dado en estos veinte años para que se vea cómo llegó la hora de tomar decisiones que no se pueden aplazar más.

Tenemos por ejemplo el informe Musgrave, hace veinte años empezó a señalar con datos concretos la gravedad del desequilibrio en la asignación de recursos dentro de los distintos niveles territoriales. Tenemos la reforma constitucional de 1968, que se inspiró en todo lo relacionado con regímenes municipal y departamental, con este tipo de consideraciones e incluyó un artículo de atar que prácticamente da posibilidades ilimitadas al legislador para redistribuir funciones y recursos entre la Nación, los departamentos y los municipios.

Tenemos las actividades preparatorias de las frustrada asamblea constituyente de 1977, cuando se pretendía convocar una pequeña constituyente para reorganizar el régimen territorial del país. Hubo de nuevo un análisis de todos estos temas para diagnosticar la situación y proponer alternativas en materia de recursos de los municipios.

Tenemos los estudios sobre finanzas intergubernamentales que en buena parte se reflejaron en la Ley 14 del 83 y en la legislación de la emergencia económica del 83, pero aún dejaron varios capítulos pendientes.

Y vemos finalmente proyectos de actos legislativos y proyectos de ley, como el que vamos a publicar sobre reforma de los sistemas de transferencia del impuesto a las ventas. Todos estos pasos, todos estos estudios, todos estos acontecimientos políticos, coinciden en que se necesita fortalecer la autonomía local, que es indispensable la descentralización funcional, que es preciso reasignar funciones dentro de la Nación, los departamentos y los municipios, el que también es importante incrementar el esfuerzo local de los municipios para mejorar sus ingresos y para poderlos administrar de un modo más eficiente. El impuesto a las ventas tiene por significativa coincidencia veinte años, fue creado en 1965 en la administración Valencia. Inicialmente no había transferencias de la Nación a las demás entidades territoriales a partir del impuesto a las ventas.

Esas transferencias comenzaron por medio de la Ley 33 de 1968, se trata del impuesto más dinámico de todos mientras que los demás ingresos o todos los ingresos corrientes, todos los demás, todos los ingresos que corrían serían del Estado, crecieron de 1970 a 1982 a precios constantes a una tasa del 64% contado. En el caso del impuesto a las ventas el incremento en el mismo período a precios constantes fue de 296%, cinco veces el promedio de incremento de los precios corrientes, lo cual indica que es el impuesto más dinámico y por ser el más dinámico, es el mejor para considerar en un régimen de transferencias. Se perdería el tiempo si se establecieran otros tributos locales, seguiríamos a un contexto similar al de la ley 14, o sea, creando herramientas adecuadas para los municipios grandes o medianos que tienen potencial de recaudos tributarios, pero no haríamos nada o haríamos muy poco para los municipios pequeños. En cambio dado que la Nación ha concentrado los mayores instrumentos de recaudo, es decir, a partir de tributos recaudados por la Nación, como podemos organizar el fortalecimiento de los fiscos municipales, la primera vez que esto se hizo en 1968, se resolvió montar un mecanismo gradual de las participaciones, se disponía que en el primer año o sea, en el 69, habría un incremento del 10% o comenzaba, perdón, una participación del 10% del total del tributo al año siguiente, sería el 20% y en el año 71 el 30%, el tributo se refería a los departamentos y los departamentos a su turno remitían la mitad de lo que recibían dentro de los municipios, esto fue el primer concepto, pero luego viene todo un proceso de historia de la historia legislativa del año 68, como vamos a ver, durante el cual se ha ido improvisando un año y otro sobre formas o recursos y la Nación que empezó a darles a los municipios sus recursos al primer paso se arrepintió y entonces comenzó a negociar a la transferencia o acondicionársela para atender otros servicios y no para atender directamente los recursos municipales. En el año 71 hubo una ley muy decidida y muy generosa que dijo todo es para los municipios no el 50%, sino todo, pero cuando iba a empezar a aplicarse esta ley en el año 73, ya otra ley, la Ley 22 de 1973, dispuso que la mayor parte para los municipios, pero que algo había que dejar para las cajas de previsión departamentales y entonces se repartíó de tal forma que a los municipios se les entregaba algo así como el 73% de la transferencia y el resto a las cajas de previsión de cada departamento.

 

NUEVA LEGISLACION

Luego en el 75 o sea apenas dos años más tarde cuando se produce la nacionalización de la educación, de nuevo se modifica la legislación y se establece que a los municipios se les conserva la proporción, pero la proporción entre las cajas de previsión y el Ministerio de Educación, se modifica dándole una parte al Ministerio de Educación para el pago de la secundaria departamentales y que se nacionalizaron, se decía que eso sería transitorio y que en el año 81 las transferencias que se hacían para el Ministerio de Educación pasarían a los municipios en su totalidad, pero cuando eso iba a entrar en vigencia en el año hubo otra ley que dijo: que se conservaba la asignación para el Ministerio de Educación, no se incrementaba la asignación para los municipios.

Después en el 83 se produjo el decreto de emergencia económica, que volvió a modificar esta materia para sexta vez, en menos de 15 años y dispuso lo que hoy está vigente y es lo siguiente: la Nación le transfiere a los municipios el 25% del impuesto a las ventas y lo distribuye, el 30% por partes iguales entre los mil ocho ó mil siete municipios que tiene Colombia y el resto en proporciones al número de habitantes según el censo de 1973. En segundo lugar la Nación le trasfiere a las intendencias y comisarías, a los municipios que se encuentran en intendencias o comisarías el 1.5% y el resto 3.5% es para las cajas de previsión, sin embargo la Nación dice a aquellos municipios que tienem más de 100.000 habitantes, según el censo de 1973 les toca reintegrar la tercera parte de la transferencia a los fondos educativos regionales, o sea la Nación vuelve a recuperar por la vía de transferencias lo que había teóricamente girado o iba a girar a los municipios y en el caso de los municipios con más de 500.000 habitantes como las cuatro ciudades grandes del país, y entonces de la transferencia del impuesto a las ventas les toca trasladar a los centros la mitad.

Esta nueva legislación la que se dictó en el año 83, tiene esos aspectos: Primero debilitó aún más a los pequeños, la Contraloría General de la República hizo unas cuentas de cuánto recibían los municipios pequeños según las bases antiguas en 1984, cuánto debían haber recibido y daban 9 mil millones según la legislación previa al Decreto de 1983, pero con las nuevas bases apenas recibían 8 mil giros o sea esto da una idea de cuál fue el impacto real de esa nueva asignación de la transferencia del impuesto a las ventas que afectó en 900 millones a los municipios pequeños, a los municipios de menos de veinte mil habitantes que son una gran cantidad de municipios en el país, probablemente la mayoría.

 

LAS TRANSFERENCIAS

El impuesto más dinámico de todos y considerando que se necesita un mecanismo drástico, verdadero, de redistribución de recursos de la Nación y de municipios, sin embargo un incremento de esta naturaleza pasar del 30 al 50 del impuesto a las ventas, cuyos recaudos se estiman en este año, si no estoy mal, del orden de 140 a 150 mil millones de pesos por lo menos, pues implica un costo grande para la Nación, entonces se propone que los incrementos sean graduales que no sean de inmediato el aumento al 50%, sino que en el año 86 haya un nuevo incremento, pasar del 30 al 33%, en el año 87 al 37%, en el 88 al 41 y medio y en el 89 al 45% y en el 90 al 50%, entonces se propone una transición de 5 años; 5 años para lograr dos cosas, una que la transferencia se incremente sin afectar gravemente las responsabilidades y la situación fiscal de la Nación que siempre ha sido difícil.

Segundo que la transferencia se produzca gradual para que los municipios asimilen las nuevas situaciones y vayan articulando sus planes de inversión de acuerdo a las nuevas oportunidades y no les ocurra que lleguen los recursos y por no tener previsto qué hacer con ellos a la hora de la verdad no.

Ya es muy difícil comenzar en 1986 porque ya el gobierno presentó el proyecto de presupuesto para el 86, ya hace un mes le comenzó a discutir el Congreso que por lo tanto queda muy próxima la decisión yo creo que no hay ningún problema en que en vez de comenzar en el 86 empiece en el 87, lo importante es que se dé el paso.

En segundo lugar la comisión de gasto público plantea que se debe adoptar de inmediato una estrategia para iniciar el desmonte de esos instituticos descentralizados, es posible que algunos deban ser suprimidos, es seguro que todos deberán reducir sus gastos y sus presupuestos de inversión para servicios municipales en la misma proporción en que esos recursos sean trasladados directamente a los municipios. Es posible que en otros casos se necesite una reorganización de esos institutos descentralizados para que cumplan funciones de otro orden, de asesoría, de apoyo técnico, si es que no se llega a justificar eventualmente su supresión, probablemente lo mejor sería suprimir la mayoría de ellos en aras de una redistribución de funciones y recursos verdadera.

Se propone que esa transferencia no se haga con las mismas reglas del juego de ahora, sino que esté dirigida a los pequeños municipios en forma prioritaria que por lo tanto los incrementos tengan varias etapas, a todos los municipios se les permita participar en el 28% de la transferencia del total del impuesto a las ventas, hoy es el 25.

En segundo lugar, que haya un segundo grupo de municipios que tengan menos de veinte mil habitantes que participan en otro ciento por ciento y luego un tercer grupo de municipios de menos de 100.000 que participan en un porcentaje del 10.9%. Todo esto para que empiece a concretarse la legislación en principio constitucional de las categorías de municipios que hasta ahora es un concepto que nadie objeta, pero que tampoco se ha traducido en nada concreto en las normas y pensamos que el primer paso es crear categorías de municipios o distinguirlas a través de las oportunidades en la participación de recursos provenientes de transferencias de la Nación.

En tercer lugar hay una transferencia del 2% para los municipios de intendencias y comisarías, un 4% para cajas de previsión, considerando que el país avanza hacia una estructura democrática distinta en la cual aumentará en forma considerable la población mayor de 55 y de 60 años, la población de la tercera edad que requiere servicios especiales de salud, servicios especiales y fondos especiales para atender a las jubilaciones que se irán causando paulatinamente, a lo largo de los próximos años en una forma muy acertada y se dará un 0.1% del total del impuesto a las ventas para la Escuela Superior de Administración Pública, así fue definido desde la ponencia de 1983 y así figura en el proyecto de ley que está discutiendo el Senado. Con la idea de que la Escuela Superior de Administración Pública asuma esos recursos y los utilice en la capacitación, en el adiestramiento de funcionarios municipales o de miembros de corporaciones públicas municipales y en la asesoría a los municipos en la elaboración de sus planes de inversión o en sus demás programas locales se trata de crear en el fondo una verdadera renta de destinación específica pequeña, pero tiene el espíritu de garantizar una política de capacitación, no dejarla al albur de que haya o no asignaciones en el presupuesto nacional y se entiende que esto es mínimo, puede haber, si ésta es la política del Estado, asignaciones adicionales para esos programas de capacitación que son indispensables para la formación de equipos administrativos en mil municipios de Colombia.

 

EL GASTO PUBLICO

Aquí cabría pensar según sostiene la comisión de racionalización del gasto público, que además, de los criterios de población y de la división por partes iguales entre todos los municipios debe haber consideraciones sobre capacidad tributaria y sobre inventario de necesidades. Yo vuelvo a la misma reflexión de antes, cuando hablabamos de la posibilidad de elaborar con nuevos conceptos el Estado fiscal en el país y es que en teoría eso está bien, pero en la práctica es muy difícil de realizar y de todos modos yo entiendo que estas normas y todas las normas que estamos planteando, deben ser entendidas como normas flexibles y como instrumentos que se aplican a procesos de fortalecimiento filial y de reorganización de las funciones municipales, no para que se estén modificando todos los días como hasta cierto punto ha ocurrido en estos quince años, 17 años, pero si para establecer que al cabo de 10 años por lo menos deben haber ajustes sobre otros preceptos que aquí se proponen.

Se dice por parte de la comisión del caso que no deberían incrementar de las transferencias del impuesto a las ventas para las grandes ciudades del país, yo estoy de acuerdo en que esas ciudades tienen más cantidad tributaria por razones obvias, pero esas ciudades tiene problemas muy graves también en sus zonas populares, en sus zonas de tugurios, en las zonas donde están los sectores marginados, que desde el punto de vista social reclaman también atención y es justo que haya mecanismos de transferencias para que éstas ciudades puedan atender con mayor diligencia, programas de infraestructura física y de infraestructura social en esas zonas marginadas.

Soy partidario de distinguir de todos modos entre los pequeños, los medianos y los grandes, pero no llevar las cosas al extremo de debilitarle los recursos a los grandes que ya de hecho son insuficientes. Hoy Medellín tiene problemas fiscales serios, Bogotá los tiene, Barranquilla y Cali por distintas razones, pero en todo caso hay capacidades limitadas para incrementar los recursos fiscales y es justo que estos municipios que son tan importantes en el conjunto del país y en el recaudo del impuesto a las ventas, también tengan una participación razonable en ese sistema de transferencias. Se propone con cierta rigidez, pero yo personalmente la justifico, que las transferencias no sean incondicionales, como han sido hasta ahora, sino que las transferencias sean por porcentajes crecientes para gastos de inversión, porque poco se gana y mucho se pierde si la transferencia se hace para que aumente la burocracia en los municipios y para que aumente el despilfarro porque los municipios no tengan condicionamientos en los distintos destinos de esos recursos. En una primera etapa dado que la Nación va a hacer un esfuerzo fiscal muy grande, yo pienso que debe haber la obligatoriedad de asignar esto a casos de inversión.

 

INFRAESTRUCTURA MUNICIPAL

Basta dar una mirada en general a la situación de infraestructura de los municipios del país, se encuentra que centenares de ellos están sin acueductos o los tiene sin plantas de tratamiento, o no han pavimentado sus calles, o no han electrificado sus zonas rurales, o no han mejorado sus sistemas de telefonía que son muy rudimentarios, en la inmensa mayoría de municipios del país prácticamente no existen, o no tienen recursos para el mantenimiento de sus escuelas, de sus centros de salud, o no tienen infraestructuras deportivas, luego comprometer el ciento por ciento de las transferencias del impuesto a las ventas en forma gradual, comenzando por el 60% hasta llegar al ciento por ciento, es asegurar el mayor esfuerzo del ahorro nacional en la aplicación de esos recursos. En muchos municipios del país, hoy el impuesto a las ventas representa el 70 y 75% del presupuesto municipal si no hubiera transferencia del impuesto a las ventas estarían totalmente arruinados y prácticamente habrían desaparecido y en muchos municipios el impuesto a las ventas ha financiado automóviles para el señor alcalde, burocracia u otro tipo de gastos que no corresponden a prioridades sociales, primero porque no había condicionamiento alguno y segundo porque no ha habido una estrategia dirigida a mejorar la capacidad de los municipios para administrar esos recursos en función de necesidades sociales verdaderas prioritarias.

Se propone otra cosa muy importante y es que en aquellos municipios de Colombia en donde la mayor parte de la población es campesina frente a la urbana que se encuentra en la cabecera municipal, es obligatorio destinar por lo menos la mitad de los recursos a las zonas rurales, una norma aparentemente drásticas, pero yo la considero indispensable para defender al campesino un acceso al presupuesto nacional, porque hoy prácticamente no lo tiene y porque es el sector más atrasado de la población y el que más requiere de intervenciones del Estado en determinados servicios implicados caminos vecinales, educación, salud. Según el censo de 1973 llamó la atención sobre esta cifra: 776 municipios de Colombia tienen más población campesina que rural y en esos 776 municipios los instrumentos políticos para conseguir que se respete la participación de las veredas frente a las cabeceras, son generalmente mínimos, muy modestos y buena parte de los recursos terminan finalmente aplicados a las cabeceras o porque son gastos de funcionamiento o porque lo poco que se hace en inversiones en esos municipios se queda en las adherencias en muy modestas participaciones a las zonas rurales.

Pienso que jamás ha habido una herramienta tan concreta para defender a las zonas campesinas, participaciones reales en los presupuestos de los municipios y sobre todo las transferencias de la Nación. Por otro lado, se propone un esfuerzo fiscal para los municipios, o sea que los municipios que no incrementen sus propios recaudos para predial, por industria y comercio o por cualquier otro concepto, no recibirían toda la transferencia, sino que les sería reservado por la Nación un porcentaje de esta transferencia, la perderían. En la medida en que haya un esfuerzo fiscal, local la podrían recuperar. No es una norma muy drástica porque apenas se pretende un incremento por año, por lo menos equivalente a la mitad de la inflación, pero lo que se busca es al menos crear una cierta base de incremento en los ingresos locales, o una actitud para que no ocurra que los municipios se refugien en la transferencia de la Nación y renuncien a cualquier tipo de esfuerzo local por mejorar tributos.

Un punto importante que atiende la Ley con sanciones es el de la puntualidad en los giros, resulta que la Nación por sus problemas fiscales en una serie de maniobras de las que se dan en el presupuesto nacional y que están fuera de control del congreso y de todo el mundo, como se dice en el lenguaje familiar, embolata los recursos y en vez de girarlos en el mes en que se han producido los recaudos, los demora 3 meses, 4 meses, a veces por más tiempo, a veces hasta un año, entonces en la práctica se están burlando de los municipios porque la transferencia no se está respetando a precios constantes en la misma forma y de todos modos les crea traumatismos para organizar sus presupuestos y sus gastos.

Hay un punto importante en este mecanismo y es que cuando los municipios cuenten con transferenias de esta naturaleza, que repito, hoy llegan a representar en muchos casos casi las tres cuartas partes del total de dineros disponibles en el presupuesto municipal, con mayor razón si van a crecer en la proporción que aquí se propone, los municipios van a ganar capacidad de endeudamiento y podrán organizar programas de presiones que ya se sustentarán en el respaldo de esas transferencias, al haber mayor agilidad en la organización presupuestal y en las posibilidades de desarrollo de los municipios.

 

ASESORIA EFICIENTE

La idea respecto a la Escuela Superior de Admi-nistración Pública, es fundamentalmente que haya asesoría para la elaboración de planes de inver-sión, es obvio que como consecuencia de una ley de esta naturaleza, todo municipio de Colombia tendrá que hacer un plan de inversión, identificar sus necesidades, sus prioridades y de acuerdo con un flujo de recursos como el que les será garanti-zado por éste régimen de transferencias, empezar a resolver todos esos problemas de su infraestruc-tura básica.

Yo he estado en muchísimos foros de provincia en Colombia, en municipios en donde se reúnen 8, 10 y 15 municipios de determinados departamentos y con frecuencia me he encontrado situaciones de este estilo, empieza el inventario general, no tenemos acueducto o lo tenemos con tales deficiencias, no tenemos alcantarillado, no tenemos plaza de mercado, el matadero es deficiente, tenemos problemas en la pavimentación de las calles, los caminos vecinales, nadie nos arregla las escuelas, nadie las construye en determinadas veredas, todo ese catálogo de necesidades que aparecen en los municipios colombianos, y les he preguntado ¿cuánto creen ustedes que les costaría solucionar esos problemas? hagan cuentas, teóricamente ¿cuánto necesitarían?, entonces empiezan las cuentas, para el acueducto 35 o 40 millones, para el alcantarillado tanto y al terminar la suma les da por ejemplo: 250, 300 millones, hablo de municipios pequeños y les pregunta uno, ¿cuál es el presupuesto del municipio? y responden, pues tenemos 13 millones. Y esos trece millones ¿cómo los distribuyen? no entre los sueldos, sobre el sueldo del alcalde, sobre el sueldo del tesorero, sobre el sueldo del personero, los empleados de la burocracia municipal, pues se van doce millones, nos queda un millón y medio, a veces dos. Cuánto tiempo necesitarían para resolver sus problemas, necesitarían 2 siglos, para resolver necesidades elementales de infraestructura básica, si se pretendiera que fueran a depender de esos presupuestos en las condiciones actuales, pero entonces dicen, no pero es que nos faltará el parlamentario aquí que tenga mucha influencia en el instituto descentralizado nacional, tal o cual y yo les he dicho, pasen al Insfopal, vayan á Caminos Vecinales, vayan al Icce, vayan a Coldeportes, a Colcultura, en fin al organismo respectivo y verán que se encontrarán con un funcionario, que lo primero que les dirá es dónde queda el municipio de ustedes, ni siquiera sabe muchas veces, porque son mil municipios del país y el Instituto más dinámico logra organizar programas de inversiones, siendo muy dinámico, para 150, 180 municipios en el mejor de los casos. Qué pasa con los otros 500 ó 600, siguen ahí a la deriva con la esperanza de que les llegó la lotería, de que le elijan algún nativo del lugar presidente de la República o algún parecido y entonces les llegó la oportunidad a ese municipio para resolver sus problemas porque si no, no tienen esperanza alguna.

Entonces se necesita afrontar el problema de la elaboración de planes de inversión y relacionarlos, también con los departamentos porque es que esto debe tener consecuencias en la concepción de los planes de desarrollo de los departamentos y también con otro que está flotando en muchas regiones de Colombia, en algunos sitios para bien, en otros para mal y en otros para nada, como son las corporaciones regionales de desarrollo. Hay unas que están financiadas, que pueden ser dinámicas, que tienen trayectoria, hay otras que se quedaron convertidas simplemente en una ley que ordenó su creación y no pueden operar cuando planeación empezó a hacer un esfuerzo grande por varias de ellas, todavía son unos entes cuya naturaleza está un poco en entredicho y cuyos recursos también son limitados.

Se necesita que se realice adiestramiento en programas como los de control fiscal, obviamente cuando los municipios empiecen a manejar estos recursos debe haber recursos para la auditoría y la fiscalización de estas asignaciones, pero entonces hay que tener cuidado en que no vayan a quedar las contralorías en todos los municipios con las consecuencias que todos nos podemos imaginar. Es importante diseñar sistemas de control fiscal más ágiles. Yo creo que en principio el mejor control es la propia comunidad. En esos pueblos pequeños la comunidad enterada de que hay de por medio unos cuantos millones que se van a aplicar a tales obras, ejerce un control social superior al de las auditorías y contralores.

 

FORMACION Y CAPACITACION

Los municipios necesitan capacitación para políticas sobre el uso del suelo, en ninguna parte las hay. La mayor parte de los municipios de Colombia van a la deriva en esos temas y no tienen politicas de ordenamiento del territorio, del manejo del territorio.

Como bien se sabe, es necesario adiestrar concejales, alcaldes y sobre todo hay algo que juega con otro gran concepto relacionado con la descentralización, ya desde el punto de vista político, pero también administrativo, la carrera administrativa.

Dicen que los ingleses se demoraron cien años para entenderla y aplicarla, nosotros ya llevamos casi 80, luego hay esperanza de que en los próximos 20 se logre establecer. En verdad tanto en los niveles nacionales como en los departamentales y municipales. Qué es la carrera administrativa, pues yo creo que esa definición ya está muy clara, pero es bueno enfatizada. La carrera administrativa independientemente de lo que signifique en idoneidad, en eficiencia en la administración, como es lógico, es el sistema para garantizar igualdad de oportunidades en el acceso al servicio público, en el ingreso y en la promoción, naturalmente ésto entra en contraste con el sistema político que predomina hoy en Colombia, pero es indispensable si queremos modernizar la administración y desarrollar la democracia.

Esa carrera administrativa sólo podrá avanzar, entre otras razones, si hay capacitación de funcionarios, si hay programas de formación a escala nacional. Para ello, se propone en la ley que la Escuela Superior de Administración Pública realice algunos de estos, programas mediante contratos con universidades. En la comisión tercera surgió algo un poco drástico y es que sólo sean universidades oficiales. A mí me parece eso un poco relativo, la importancia es que sean universidades serias y capaces primero que todo, claro que quienes queremos el fortalecimiento de las públicas, pues miraríamos con mayor interés que fueran ellas las que acometieran estos programas, pero yo creo que como interés general lo importante es que haya seriedad en la formación académica y que sea un mecanismo ágil y rápido, que no le corresponda a la ESAP la carga de manejar esos programas en todas partes y responder por todos los cursos, sino un mecanismo más flexible en donde realice sus propios programas de capacitación y oriente e intervenga en los otros con su filosfía y sus criterios.

Hay un punto pertinente sobre todo esto y muy importante para lo que le ocurre hoy al país. Todos sabemos que en estos decenios en colombia se han formado centenares de miles de personas con nivel universitario, nosotros hemos mencionado muchas veces una cifra, creemos que hay ya en el país más de 400.000 personas con estudios de educación superior, según el ICFES los egresados por año son ya de 45.000, una cifra que oscila entre los 45.000 y 50.000 incluyendo universidades, carreras intermedias, e instituciones tecnológicas, en un concepto de diversificación de la educación superior la cifra es esa y todos sabemos que una gran cantidad se hallan desempleados, subutilizados, pues yo creo que estos dos conceptos armonizan completamente un horizonte independiente, para profesionales, para ingenieros, economistas, administradores de empresas, abogados, agrónomos, en fui para toda esta inteligencia que ha ido formando el país, ya de manera masiva, un escenario ideal que es la vida municipal. En el momento en que los municipios inicien programas de inversión van a necesitar personal más calificado y personas que hoy están cruzadas de brazos en los grandes centros urbanos van a encontrar un escenario de realización. Pensamos que se podía llegar, que era muy difícil trasladar recursos a los municipos porque algunos municipios en Colombia y es verdad de los más pequeños, porque los hay de dos mil habitantes, también son rudimentarios, que no están en capacidad de manejar esos dineros y que a la larga se corre el peligro de que terminen depositados en la Caja Agraria o en la entidad bancaria del lugar si la hay, sin aplicación y entonces se argumenta que la tutoría debe continuar en manos de institutos descentralizados nacionales, que al manejar esos recursos lo podrían hacer con mayor competencia.

 

LOS PROFESIONALES

Yo creo que eso era válido antes, hoy con tanto profesional disponible se cuenta con recursos humanos totalmente distintos para reasignar recursos y reubicar, también, esos profesionales en el país. Ese es el cuadro de este proyecto de ley, he querido detenerme en él y en algunos de sus detalles porque más allá de los conceptos generales sobre la necesidad de la descentralización, de la autonomía local, todas las justificaciones que tiene esto desde el punto de vista democrático, desde el punto del desarrollo equilibrado del país y de todos los argumentos que tenemos en mente a la hora de hablar de descentralización, más allá de eso ocurre que estamos ante una oportunidad concreta de impulsar esa descentralización.

Es verdad que este año hay la esperanza de que el acto legislativo sobre elección de alcaldes se convierte en una realidad y esto es muy importante, pero también, en veredad que si no se produce un nuevo régimen de transferencias que fortalezca en serio las tesorerías municipales y la vida de los municipios puede haber una gigantesca frustración por eso nuestra insistencia en una herramienta como la que mencionamos mirando el resto de recursos del país, pero es muy difícil encontrar otro mecanismo más ágil para incrementar las transferencias. Ha sido un mecanismo muy útil del 68 hasta hoy, pero madurar esta experiencia y con nuevos criterios para redistribuir funciones y recursos, que puede observar un horizonte completamente nuevo a la vida municipal y si nosotros logramos resucitar el municipio en Colombia, producimos una transformación radical, verdadera, general y dramática en el país.

 

INSTITUTOS DESCENTRALIZADOS

…Censos de salud en toda Colombia, apenas veinte millones de pesos, para la construcción de colegios en toda Colombia, la cifra no llegaba a 200 millones de pesos, en toda Colombia, independientemente de mantenimiento, etc., la verdad es que los institutos descentralizados eran necesarios en una determinada etapa de la historia del país, pero como toda herramienta administrativa, nada de eso es vitalicio ni irreversible, corresponde a una función pública, a una responsabilidad, a una tarea que puede ser válida para una determinada época y dejar de serlo para otra. Algunos de ellos deberán transformar su naturaleza, reducir su burocracia o recursos de este estilo deben ser reasignados a otras entidades públicas, pero una revisión de ese estilo es indispensable para que haya redistribución de funciones y de recursos entre la Nación y los municipos, por ello se propone que haya mi período de 5 años para hacer esas reformas administrativas y hacer la reubicación del personal de los institutos descentralizados y el desmonte gradual de sus actuales presupuestos de inversión.

 

REHABILITACION

La propuesta que usted hace va más allá de 5 años, pero hay regiones que no pueden en este momento ni en los próximos años hacer un esfuerzo fiscal para atender los conflictos. Por ejemplo: hay regiones donde hace cuatro a cinco meses no les llega sueldo a los empleados y los servicios públicos no existen…

Entonces ¿qué considera usted como medida o como propuesta debería usar el gobierno para subsanar ese problema?

Bueno, respecto ala situación de los municipios afectados por problemas de orden público, pues lo lógico es que dentro del plan de rehabilitación ellos tengan su propia estrategia complementaria, que no les signifique debilitamiento de otro programa, son inversiones de carácter complementario. El plan de rehabilitación si no estoy mal pretende inversiones del orden de 109.000 millones de pesos pero esas inversiones hasta el momento no se han ejecutado más de 20.000, falta una idea de qué ha pasado con el plan de rehabilitación, cuál es su dimensión de hoy, cuáles han sido sus posibilidades reales y naturalmente si se ejecuta ese plan de rehabilitación incluye recursos de crédito externo que se están tramitando para ese mismo programa, pues tales municipios, recibirían sumas adicionales, pero además, cuando yo hablo de los 5 años les pido tener en mente que de todos modos por la dinámica del impuesto a las ventas a precios constantes las transferencias están creciendo, lo que se propone no es otra cosa que un incremento más acelerado y en mayor proporción, pero de todos modos están creciendo y en forma significativa. Para darle una idea, los recaudos de impuesto a las ventas eran de 90.000 millones en el momento en que se hizo ésta ponencia y ya van a ser de 150, 160 millones, a precios constantes y a pesar de la inflación eso significa una dinámica bastante grande.