D037 P103 | Estructura Urbana y Función Social de la Propiedad

Documentos Nuevo Liberalismo | Luis Carlos Galán

D037 P103 | Estructura Urbana y Función Social de la Propiedad

PRESENTACIÓN DEL DOCUMENTO No. 18 SOBRE REFORMA URBANA

Noviembre 11 de 1986

La publicación de este documento sobre política urbana tiene por objeto contribuir al debate de una de las reformas estructurales más importantes para la modernización del país. Después de casi cuarenta años transcurridos desde cuando empezó el proceso de urbanización, todavía no tenemos las instituciones y los instrumentos para organizar las ciudades, asegurarles una adecuada infraestructura de servicios públicos y sociales y establecer en ellas un sistema de transporte eficiente.

 

ORDENAMIENTO URBANO

Las ciudades crecen en Colombia sin obedecer planes ni leyes. Los treinta primeros centros urbanos del país sufren en distinto grado las consecuencias del crecimiento demográfico excesivo, las migraciones desordenadas, la dispersión territorial, el deterioro de las áreas centrales y de los núcleos históricos, la especulación con la tierra, la proliferación de terrenos que a pesar de su excelente ubicación están sin urbanizar, la invasión de tierras de alto potencial agrícola, el deterioro del espacio público, la multiplicación de barrios marginales y tugurios, la contaminación ambiental, la impotencia y la corrupción del aparato administrativo.

Desde hace un cuarto de siglo, por lo menos, estos problemas han sido denunciados y sus consecuencias advertidas, a veces con pronósticos exageradamente sombríos. El Congreso Nacional ha tenido a su consideración más de una docena de proyectos de ley relacionados con los temas de la reforma urbana. Algunos han obedecido al propósito casi exclusivo de establecer una política de vivienda. Otros han pretendido incluir múltiples aspectos del proceso urbano y en dos o tres se ha querido promover una perspectiva global del desarrollo regional y urbano. Al tiempo que en nuestro país hemos vivido este proceso y múltiples debates sobre los problemas de las ciudades, en el resto del mundo y especialmente en América Latina la vida urbana también evoluciona y se transforma con resultados desiguales y contradictorios por el incremento de lo que algunos llaman “villas miserias”, “favelas” y “pueblos jóvenes”.

Dentro de este marco de realidades el Nuevo Liberalismo quiere contribuir a un debate que consideramos fundamental y cuyos elementos aún requieren análisis y deliberación. Se trata de materias tan numerosas y complejas que siempre se corre el riesgo de sentir insatisfacción frente a los proyectos y alternativas. Todo es necesario para comprender el problema urbano, pero todo lo que se hace para resolverlo es y será insuficiente durante muchos años. Tal vez ello explique por qué algunos analistas del problema prefieren concentrar sus esfuerzos en un solo aspecto para no ser abrumados por la complejidad del proceso urbano y por qué, al mismo tiempo, otros analistas, al intentar una estrategia global corren el riesgo de que se les acuse de querer resolverlo todo al mismo tiempo. La intervención del Nuevo Liberalismo es abrir el camino a normas legales que modernicen el desarrollo urbano y cooperar en el impulso de proyectos que han sido planteados en un momento especialmente propicio para transformar las estructuras económicas y sociales del país. No somos dogmáticos, pero tampoco somos impasibles. Queremos aportar nuestros testimonios y considerar objetivamente los puntos de vista de los demás.

 

RELACION DE LAS REFORMAS

Las legislaturas de 1986 y 1987 pueden ser muy creativas para el derecho urbano. El país quiere reformas estructurales y está más dispuesto a facilitarlas que en cualquier otra época. El esfuerzo cuantitativo del gobierno anterior en materia de vivienda fue muy importante, pero demostró que este es tan sólo uno de los principales aspectos de la cuestión. Ahora vienen dos hechos que aumentarán las exigencias de modernización urbana. Por una parte se calcula que entre 8 y 9 millones de habitantes incrementarán la población de nuestros centros urbanos durante los próximos quince años y, por la otra, el compromiso de eliminar la pobreza absoluta adquirido por el actual gobierno le confiere a la marginalidad urbana trascendencia definitiva como uno de los primeros problemas del país en el cual tienen que concentrarse los esfuerzos del gobierno, de los legisladores y de todas las fuerzas sociales y económicas.

Para el Nuevo Liberalismo la reforma urbana y la reforma agraria deben estar interrelacionadas. Se trata de reformas complementarias porque a través de las dos se debe expresar una política nacional de asentamientos humanos, y por consiguiente, el papel del Estado en la distribución espacial de la población. En las circunstancias actuales de Colombia, las reformas urbana y agraria son indispensables para asegurar el derecho a la vida de millones de colombianos marginados de la organización social y el derecho a la calidad de la vida para toda la Nación.

Todavía no es muy clara la distinción entre lo urbano y lo rural en nuestro país. Quien recorra corregimientos, inspecciones de policía, cabeceras municipales y caseríos poblados por más de 500 habitantes encuentra que tenemos muchas semillas de urbanización regadas a lo largo del territorio sin que esté claro el umbral que separa el campo de la ciudad. Por lo menos 900 cabeceras municipales pueden ser consideradas como centros de organización de actividades esencialmente rurales. Por ese motivo cuando se piensa en reforma urbana sólo se considera a las capitales de departamento y a lo sumo quince o veinte municipios más. En las ciudades intermedias la reforma urbana es un instrumento para prevenir problemas, mientras que en los grandes centros y metrópolis la reforma debe corregir gigantescos desequilibrios ya planteados además de anticipar difíciles situaciones futuras.

Los principales temas que definen los elementos de la reforma urbana son cuatro:

Primero — La necesidad de la planeación física y económica y de su eficacia.

Segundo — El acceso a la tierra en forma necesaria y oportuna.

Tercero — La modernización administrativa de las ciudades.

Cuarto — La financiación del desarrollo urbano.

Veamos a grandes rasgos estos cuatro temas:

 

LA PLANEACION DE LAS CIUDADES

Cada ciudad en Colombia y en el mundo ha obedecido a las condiciones y necesidades sociales y económicas de diversas épocas históricas. En el caso de las ciudades colombianas no es posible pensar en fórmulas ideales para fundar nuevas ciudades. Casi todas tienen una base histórica en la ciudad colonial, expresan la evolución económica que se dio al comenzar la República, el desarrollo del comercio exterior y el efecto de las grandes migraciones del presente siglo.

Planificar, entonces, el desarrollo de muchas ciudades colombianas significa regular su crecimiento de acuerdo a sus condiciones específicas para corregir o evitar el deterioro de muchas áreas centrales que están bien ubicadas en relación a los servicios pero han sufrido el deterioro causado por los cambios de uso de las edificaciones. Nuestras ciudades necesitan conservar las estructuras y espacios de interés histórico, urbanístico y ambiental que son testimonio de varias generaciones, expresan la identidad de cada centro urbano y por lo tanto constituyen el patrimonio irremplazable de cada ciudad.

Al propio tiempo, las ciudades requieren planificación para definir prioridades en las áreas nuevas que deben ser urbanizadas y edificadas para alojar las demandas crecientes de vivienda y otros servicios.

Los planes de ordenamiento deben conciliar los objetivos teóricos con las tendencias de la comunidad. No pueden ser inflexibles sin llegar al extremo en que nos hallamos en virtud del cual los perímetros urbanos, la zonificación, los trazados y en general los planes de ordenamiento se limitan a dar carácter oficial a los hechos cumplidos y se les modifica por la presión de intereses particulares.

Hemos buscado para nuestras ciudades una planeación indicativa y nos hemos quedado en la planeación decorativa según el acertado diagnóstico de Luis Fernando de Guzmán. Las normas y procedimientos actuales han resultado ineficaces y ello ha contribuido a la urbanización pirata. Lo razonable, especialmente en el caso de los asentamientos de vivienda popular, es establecer condiciones básicas de asentamiento que superen la concepción sana pero inaplicable de las normas mínimas adoptadas en Bogotá hace quince años.

Las condiciones básicas de asentamiento son las indispensables para que un desarrollo urbano pueda en el futuro incorporarse a la ciudad y alcanzar niveles normales de desarrollo bajo la vigilancia y la participación activa de las administraciones municipales en un proceso de legalización que comenzaría con las propias etapas iniciales del desarrollo. Para identificar las condiciones básicas el Nuevo Liberalismo recomienda definir la localización, la propiedad, el trazado y las normas urbanísticas de los predios de esta naturaleza. No podrían estar localizados en terrenos peligrosos porque son deleznables o inundables o porque resulten ambientalmente inconvenientes. Tampoco en terrenos vinculados a planes maestros de mediano plazo ni terrenos reservados por afectaciones viales y de servicios. El asentamiento de esta naturaleza no debe desconocer derechos de terceros sobre los terrenos. En cuanto al trazado y normas urbanísticas se debe conseguir que el asentamiento inicial tenga en forma preliminar pero clara una idea de su estructura final en cuanto a espacio público, dotación de infraestructura y límites, así como normas para el desarrollo interno de los lotes de la urbanización. La idea de quienes han vivido estos problemas en los organismos de planeación es que una vez se formalicen los aspectos cartográficos y la asignación de responsabilidades entre los agentes del desarrollo (el urbanizador, la comunidad y la administración) se expidan los reglamentos correspondientes y se definan los contratos entre los agentes. Se expediría luego la licencia para dar lugar a un proceso de legalización que evolucione en forma paralela con el desarrollo del asentamiento en vez de la situación actual cuando la legalización tiene lugar a posteriori y resulta difícil o imposible modificar las condiciones de desarrollo.

Lo que interesa defender en todo este proceso es el espacio público que es el objeto primordial y determinante de la configuración de la ciudad. No se trata tan sólo del espacio de propiedad común, sino del paisaje urbano que constituye su entorno. De la conjunción del paisaje urbano y el espacio público surge el ambiente público cuya armonía es derecho inalienable del ciudadano. Como lo ha señalado Antonio Alvarez Lleras “Hay que recuperar el espacio público para recobrar el rito del goce urbano. Necesitamos que la ciudad nos haga sentir seres humanos y no fieras enjauladas; debemos devolverle al hombre el derecho a ella que se manifiesta a través de sus espacios públicos, que son a la vez la expresión de su libertad y de su presencia como ciudadano”.

Hoy vemos los andenes invadidos, los antejardines construidos, las calles convertidas en parqueaderos particulares, las vías cerradas acabando con la continuidad de la malla vial secundaria. Es la falta de respeto total por el espacio público y la incapacidad del Estado para controlarlo y mantenerlo.

La administración, construcción, conservación y cuidado del espacio público, deben estar bajo la responsabilidad del gobierno a través de los municipios. Así las cesiones o afectaciones que genere el espacio público serán destinadas a su conservación y serán entregadas a la Nación a través del municipio, quien será su constructor, diseñador, mantenedor, administrador y la entidad vigilante de su calidad que es generadora del bienestar social. En este sentido es indispensable legislar para darles a los municipios mecanismos adecuados para atender estas responsabilidades mediante el control de los servicios públicos.

 

EL ACCESO A LA TIERRA EN FORMA OPORTUNA

Como lo ha señalado el Nuevo Liberalismo en sus plataformas políticas de 1981 y 1985, así como en los proyectos de reforma urbana que hemos apoyado en estos años, una ley sobre la materia debe buscar que las ciudades establezcan las áreas de desarrollo prioritario para evitar la dispersión y lograr que la plusvalía de la tierra obtenida por el desarrollo urbano favorezca a toda la comunidad. Sólo así la tierra cumplirá la verdadera función social que la Constitución le asigna ala propiedad.

Entre los mecanismos más importantes para que el Estado intervenga sobre la tierra en una economía mixta como es la nuestra sobresalen el reajuste de tierras, los planes de redesarrollo, la adecuación de tierras por el Estado para urbanizarlas posteriormente, los bancos de tierras, los gravámenes tributarios para controlar el uso impropio de la tierra y las normas sobre densificación para atenuar la demanda de tierra. Estos mecanismos deben ser utilizados en forma complementaria. Sobre cada uno de ellos han expresado sus propios criterios quienes en el Nuevo Liberalismo han contribuido al debate del tema y a la definición de nuestra plataforma política, especialmente Patricio Samper, Jorge Valencia Jaramillo, Pedro Polo, Augusto Bahamón, Clara López y Germán Lozano. El reajuste de tierras ha sido implantado con éxito en varios países. Consiste en que el Estado planifique integralmente el desarrollo de grandes áreas, establezca la participación de los propietarios originales dentro del globo total teniendo en cuenta los valores de sus predios antes de destinarlos a fines específicos y de trazarles su infraestructura y luego el Estado reparta nuevamente entre los antiguos propietarios, o en su defecto entre terceros, los lotes netos con su nueva destinación específica según los valores que incorporan tanto los costos de la adecuación urbana como la plusvalía.

Los planes de redesarrollo están dirigidos a rescatar áreas centrales en decadencia como las áreas de antiguas plazas de mercado, estaciones de ferrocarril o terminales de transporte, las ventas callejeras, los sanandresitos que causan deterioro social y físico. Hasta el momento no han tenido éxito entre nosotros porque no se han considerado debidamente los condicionamientos de forma, tamaño y oportunidad de los desarrollos individuales.

En el caso de los bancos de tierra las primeras experiencias han tenido resultados contradictorios y su significado varía según se trate de la adquisición por el Estado de las zonas de potencial crecimiento de las ciudades intermedias para urbanizarlas y luego entregarlas a los constructores captando la plusvalía o de zonas importantes en las ciudades a través de las cuales el Estado garantice un buen nivel de oferta de tierra para controlar la especulación de los grandes propietarios urbanos. No se puede hablar de bancos de tierra sin que antes el Estado actualice el inventario de sus numerosos predios urbanos y rurales, coordine este patrimonio público con las entidades planificadoras y establezca prioridades para su desarrollo. Numerosos terrenos del Estado se encuentran sin uso alguno y paradójicamente pertenecen a entidades públicas que tienen problemas financieros.

La planificación urbana en Colombia debe superar la concepción limitada de la zonificación y control de los usos del suelo para incluir como criterio la renovación de áreas urbanas. Es obvio que en función de todos estos mecanismos el Estado debe tener instrumentos para inducir a los particulares a poner al servicio de la comunidad la tierra urbana a través de la expropiación. A pesar del acertado criterio del proyecto gubernamental sobre esta materia no puede negarse que simplificar la expropiación no es fácil y siempre estará condicionada en algún grado por problemas de costo y de tiempo. La expropiación es un recurso para presionar al particular que se niega a facilitar una obra de interés social pero eso no significa confundirla como si fuese la panacea de la reforma urbana.

A pesar de algunas normas vigentes todavía no existe una evaluación exacta de lo que ha sucedido con las diversas tarifas del impuesto predial que buscan desalentar el uso impropio de la tierra o porque no se la urbaniza o porque estando urbanizada no se construye en ella. La intención de esa tributación creciente es forzar a los propietarios a construir o a vender la tierra ociosa. Esto debería beneficiar al gobierno, a los constructores y a toda la población urbana.

En cuanto a la densificación no debe entenderse que todo lo reduce a permitir o exigir una alta densidad en todo el territorio de las ciudades puesto que tampoco puede desconocerse la relación que debe existir entre densidad y capacidad de las redes de servicio, los flujos de transporte, la cercanía de los pulmones verdes recreativos y la ubicación de los sitios de trabajo. Las grandes ciudades de Colombia empiezan a registrar promedios altos de densidad, sin embargo, hay situaciones caóticas porque en algunas zonas los propios planes urbanos han previsto densidades demasiado bajas, en otras abundan los lotes de engorde que significan servicios subutilizados. En las grandes arterias viales frecuentemente se exageran las densidades por errores en los criterios de contribución por valorización.

Finalmente es muy importante indicar la posibilidad de que el Estado adecúe tierras, como en el caso de las agrológicas dos en el suroccidente de la capital cerca del río Bogotá y luego el propio Estado las urbanice para captar oportunamente la plusvalía generada por esa clase de inversiones públicas.

 

LA MODERNIZACION ADMINISTRATIVA DE LAS CIUDADES

La administración de la reforma urbana y la modernización administrativa de las ciudades son temas de interés político, económico y social. Es necesario que la reforma urbana responda a criterios nacionales sobre asentamientos humanos pero es preciso estudiar cuidadosamente las funciones de las autoridades para evitar tendencias centralistas que podrían desconocer la complejidad de las regiones y las necesidades locales. Los instrumentos administrativos nacionales de política urbana son justificados cuando se trata de servicios que deben responder a normas comunes, economías de escala o interconexión en amplios territorios.

Las áreas metropolitanas, por ejemplo, son convenientes siempre que no signifiquen la destrucción de la identidad de los municipios vecinos a las urbes. El Nuevo Liberalismo se interesa por esa herramienta institucional pero sólo la entiende como una manera de coordinar municipios sin lesionar su autonomía. Inclusive pensamos que municipios anexados a Bogotá o grandes zonas de la capital o de las principales ciudades deben recuperar o lograr mayor autonomía. Ese es el espíritu que nos anima al proponer un nuevo régimen administrativo de Bogotá y la coordinación de los servicios y políticas urbanas entre el Distrito, la Sabana y Cundinamarca. Naturalmente respetamos otros puntos de vista.

En estas materias administrativas urbanas es interesante recoger la experiencia de las empresas de desarrollo urbano que fueron creadas en el decenio pasado como organismos autónomos con participación de organismos locales. Dependieron excesivamente del Instituto de Crédito Territorial y ello fue una de las causas de su frustración, pero tuvieron una filosofía correcta para ofrecer servicios múltiples y permitir transferencias económicas para solucionar necesidades urbanas no costeables por las clases de menores ingresos.

Para que pueda funcionar todo esquema administrativo en este campo debe buscar la mayor comunicación y el más claro compromiso con la comunidad. Si la comunidad fuera consultada antes de la formulación de planes zonales de la escala que está en condiciones de sentir y conocer, los planes tendrían mayor relación con la realidad.

Parte fundamental de los planes urbanos y de la eficaz administración de las urbes es la actualización de los mecanismos de sanción a las violaciones de las normas urbanas. Hoy la acción policiva en estas materias es mínima porque los códigos locales no pueden castigar conductas que no figuren en los códigos nacionales.

Para dirigir el desarrollo urbano es necesario fortalecer el municipio y demás organismos administrativos locales y regionales para que puedan realizar planes y programas de desarrollo que coincidan realmente con el contexto geográfico, social, económico y cultural de cada región. Si no hay vida municipal no se pueden establecer democráticamente las prioridades en los planes para la inversión pública ni se garantiza la utilización racional de la tierra.

A pesar de los preceptos constitucionales todavía es preciso fortalecer en la legislación la planificación del desarrollo para lo cual deben asignársele funciones precisas por niveles a las entidades nacionales, regionales y locales exigiendo su obligatoriedad como requisito previo a las transferencias de recursos y a la sanción de los presupuestos de las entidades públicas. Es mejor, por ejemplo, que al elaborar el presupuesto nacional y de los departamentos se asignen los recursos a las entidades político administrativas territoriales en vez de dárselos a los organismos sectoriales especializados del orden nacional.

 

LA FINANCIACION DEL DESARROLLO URBANO

La financiación de la reforma de las ciudades además de la obtención de los recursos vinculados a la tierra urbana, debe extenderse también a la financiación de la vivienda, los servicios públicos domiciliarios y sociales, el transporte, los parques, etcétera.

Ahora existen nuevas posibilidades con los recursos provenientes de la Ley 12 de 1986 y la Ley 14 de 1983 que fortalecen los fiscos municipales. Si bien no es posible descartar el establecimiento de gravámenes que estimulen el uso racional de la tierra urbana, existe un campo muy interesante por desarrollar con la mejor administración de los impuestos locales como lo aconseja Carlos Perdomo con su experiencia en la Secretaría de Hacienda de Bogotá. Los catastros todavía están muy atrasados tanto en su formación como en los avalúos. Conviene ampliar el tope de la tarifa del impuesto predial que fijó la Ley 14 a los lotes urbanizados no edificados y a los urbanizables no urbanizados dentro de los perímetros urbanos actuales.

También es interesante examinar las fallas legislativas y administrativas del impuesto de delineación urbana y ocupación de vías. Este fue un ingreso de los fiscos municipales que infortunadamente no fue incluido en los ajustes ordenados por la ley 14 de 1983.

Todo lo expuesto indica la trascendencia de las cuestiones urbanas. A ello habría que agregar otros temas directamente relacionados con la vivienda y la ciudad como el régimen de arrendamientos, la legislación sobre la propiedad horizontal, la reforma de los sistemas de valorización, el funcionamiento de las oficinas de registro, el futuro del sistema UPAC, el mercado secundario de hipotecas, el fomento de la industria de materiales de construcción, el sistema de transporte urbano y la defensa del medio ambiente. Es una lista agobiadora de problemas y retos.

Nadie puede pretender milagros ni transformaciones inmediatistas, pero, tampoco se pueden aplazar más las decisiones. El proyecto sobre expropiaciones que presentó la administración Barco es el mismo que presentó al Congreso la administración Betancur hace cuatro años. No hubo voluntad política para impulsarlo en 1982, ojalá en 1986 podamos avanzar en estas materias y que estos proyectos no se acumulen a las frustraciones de los últimos veinticinco años.

Las ciudades han crecido en forma desordenada y tanto los factores explosivos como las tensiones se están multiplicando en ellas mucho más de lo que se cree en las organizaciones gremiales, en los partidos políticos y en el Congreso. Como lo señala el Nuevo Liberalismo en la parte final de la exposición de motivos: “los instrumentos que se deben lograr no pueden ser simplemente medidas de policía destinadas a controlar las invasiones clandestinas o los barrios piratas que a diario se descubren en nuestras ciudades. Es indispensable reformar la estructura urbana para hacer cumplir a la propiedad su función social. Promover el mejoramiento y el ordenado crecimiento de las ciudades podría parecer como un propósito muy global y simple a la vez. No lo consideramos sin embargo imposible. De lo que sí estamos ciertos es de que sólo a través de una auténtica Reforma Urbana podrá obtenerse.