D038 P036 | Con Estudio de Factores: Diseño de una Nueva Política Económica

Documentos Nuevo Liberalismo | Luis Carlos Galán

D038 P036 | Con Estudio de Factores: Diseño de una Nueva Política Económica

CONFERENCIA DEL SENADOR LUIS CARLOS GALÁN EN EL SEMINARIO DE ANALDEX

Bogotá, noviembre 20 de 1987

Para América Latina y para Colombia el marco legal dentro del cual se desarrollarán las relaciones comerciales de los Estados Unidos en el resto del mundo es un factor fundamental que no sólo influirá en el comercio mundial sino en el crecimiento económico del hemisferio. El tema central de este seminario -las implicaciones de la nueva ley de comercio de los Estados Unidos- tiene por ello máxima trascendencia no sólo por razones económicas sino políticas. Un manejo equivocado del tema, por parte de los legisladores estadounidenses puede perjudicar en tal forma el comercio que ello origine mayores distancias entre los Estados Unidos y América Latina, precisamente en un período de cambios estructurales en nuestra región, lo cual debería ser considerado por los dirigentes norteamericanos para defender la solidaridad y la seguridad hemisféricas.

Si bien es cierto que América Latina diversificó relativamente el destino de sus exportaciones durante los últimos veinticinco años para mejorar un poco el comercio dentro de la misma región latinoamericana y aumentar ligeramente las ventas al Japón, Medio Oriente y Canadá, de todos modos el comprador más importante de bienes latinoamericanos era en 1961, y sigue siendo en 1987, Estados Unidos. Hace 26 años el 37 por ciento de las exportaciones latinoamericanas tuvieron como destino los Estados Unidos. Ahora representan el 34 por ciento. Argentina, Chile, Brasil y Uruguay, por ejemplo, colocan la mayor parte de sus exportaciones en la Comunidad Económica Europea, mientras que México, Colombia, Centroamérica y Venezuela dependen en grado muy considerable de lo que logran vender en Estados Unidos.

Del otro lado de la medalla, las importaciones desde Estados Unidos realizadas por los países de América Latina y el Caribe bajaron en el último cuarto de siglo de una participación del 42 por ciento al 34 por ciento.

Todo esto ha ocurrido como consecuencia de una serie de trabas e inconvenientes al comercio. Las responsabilidades son de distinto grado, pero indudablemente son mayores las de los propios Estados Unidos. Tan sólo Brasil ha fijado una política comercial a bajo plazo. Estados Unidos nunca ha sentido la necesidad de hacerlo y los restantes países de América Latina y del Caribe han preferido practicar una política comercial a corto plazo. Mientras Estados Unidos mira con recelo cualquier esfuerzo latinoamericano para fortalecer los precios de los productos primarios, América Latina busca que los productos manufacturados y la tecnología de Estados Unidos sean accesibles en condiciones ventajosas.

No han tenido mayor éxito ni siquiera los mecanismos parciales que la Administración Reagan presentó al Congreso de los Estados Unidos para la Cuenca del Caribe, pues cuando se aprobaron las medidas comerciales para esta región también se incluyeron numerosas cláusulas restrictivas como resultado de las presiones de quienes quisieron proteger la industria y el mercado de trabajo norteamericanos de la competencia de las exportaciones de los países a los que pretendía prestar ayuda.

 

EL DEFICIT COMERCIAL DE USA

Como lo han subrayado los importantes conferencistas de este Seminario, el déficit comercial de los Estados Unidos ha superado todos los límites imaginables. En el año anterior sumó US$170 mil millones, es decir, el 4% del producto nacional de ese país, lo que lo ha convertido, lógicamente, en asunto de enorme sensibilidad económica y politica. Desde hace algunas legislaturas los intereses de los sectores proteccionistas han inspirado varias iniciativas que si bien no prosperaron en otras épocas, ahora sus insistentes defensores están a punto de conseguir su aprobación. En este momento se debaten dos proyectos de ley sobre comercio exterior en el Congreso de los Estados Unidos, en la Cámara el Trade and International Policy Reform Act of 1987 y en el Senado el Trade and Competitiveness Act of 1987. Los dos ya fueron aprobados en primeras rondas y ambos están motivados por radicales tendencias proteccionistas.

 

LAS MEDIDAS PELIGROSAS

Entre las principales medidas proteccionistas que buscan introducir los proyectos de ley norteamericanos es necesario señalar las siguientes:

—En casos de acusación de “dumping” se presumirá intención de daño, es decir la carga de la prueba no quedará a cargo del demandante sino del demandado.
—Se restringe la definición de gastos susceptibles de deducir del “valor de mercado”, lo cual puede conducir a la determinación de mayores márgenes de “dumping”.
—Se define como sujeto a la imposición de Derechos Compensatorios cualquier estímulo a la producción, así se trate de un estímulo generalizado a todos los sectores productivos; esta innovación legal es peligrosa porque actualmente sólo se considera sujeto de gravamen un estímulo que esté específicamente destinado a un sector.
—Se establece que si después de negociaciones bilaterales los países no reducen “voluntariamente” sus exportaciones para disminuir el déficit con los Estados Unidos, el Gobierno, de oficio, deberá tomar medidas retaliatorias y restrictivas para disminuir el déficit en 10% por año.
—Los dos proyectos amplían dos razones que justifican la aplicación de cláusulas de salvaguardia para restringir importaciones y disminuir la discrecionalidad del veto presidencial para las ayudas que se puedan otorgar a la industria doméstica norteamericana.
—En la proyectada legislación se fijan normas sobre cuáles deben ser las tasas de cambio competitivas de los países, lo cual implicaría intervenir en asuntos internos de los países.

En resumen, las iniciativas que discute el Congreso norteamericano buscan hacer de más forzosa aplicación por la Administración una ley de comercio, lo cual probablemente redundará en la presentación de un mayor número de demandas contra las importaciones y en la aplicación de crecientes sanciones.

 

LOS FACTORES POLITICOS EN USA

Es cierto que la Administración Reagan ha hecho críticas a diversos aspectos de los dos proyectos e inclusive se ha informado al Congreso que de ser aprobados en tales términos el Presidente ejercería su derecho al veto con el argumento que algunas de las acciones propuestas son contraproducentes e inclusive violatorias de las normas del GATT. Sin embargo, el Presidente requiere la aprobación de ciertas facultades para poder negociar la Ronda de Uruguay del Gatt en la que ha puesto inmenso empeño. Es evidente que ello, unido tanto a la victoria obtenida en 1986 por los demócratas en el Senado, a la proximidad de las elecciones presidenciales y a los recientes problemas que han vulnerado la economía de los Estados Unidos, forzosamente limitarán la independencia de la administración para expresar sus opiniones en estas materias. El actual es el peor clima para los partidarios de liberalizar el comercio y el más propicio para quienes en los Estados Unidos viven prevenidos frente a la competencia extranjera y quieren cerrar las fronteras comerciales.

En estos momentos todavía es prematuro aventurar pronósticos acerca del resultado final de estos proyectos de ley, empero, el riesgo tiene ahora innegables proporciones y por eso tanto América Latina en general como Colombia en particular deben estar alertas frente a estas perspectivas, como bien lo han advertido los organizadores y expositores de este Seminario.

 

EL CUADRO POLITICO EN AMERICA LATINA

Aquí han sido señaladas con toda claridad las consecuencias de orden económico. A mí me corresponde proponer algunas consideraciones de tipo político.

América Latina se halla en una época de cambios estructurales que son indispensables por el atraso de sus sistemas políticos, económicos y sociales. El crecimiento acelerado de su población, la cual hoy pasa de los 400 millones de habitantes pero al terminar el siglo —apenas dentro de doce años— se aproximará a los 580 millones, es un factor explosivo que sacude sin remedio esta región y pondrá a prueba durante varios años la capacidad del sistema democrático para responder eficazmente a las necesidades colectivas. Desde hace varios decenios se inició este proceso de cambios estructurales que ya ha determinado hechos tan importantes como la urbanización y con ella el desarrollo industrial. Este desarrollo industrial aún es insuficiente pero en poco tiempo los cambios han sido muy considerables. Durante los últimos tres decenios las industrias productoras de bienes de consumo no duraderos han perdido su importancia relativa, al tiempo que se han desarrollado las industrias de bienes intermedios, de bienes de consumo duradero y de bienes de capital. Hay, no obstante, grandes diferencias entre los distintos países latinoamericanos y el proceso de industrialización para lograr la sustitución de importaciones ha sido mucho más completo en los países grandes que en los pequeños.

 

EL SECTOR INFORMAL

Aun cuando buena parte de la industria moderna latinoamericana se basa en nuevas tecnologías y hace, uso intensivo del capital, todavía la mayor parte de la mano de obra total trabaja o bien en instalaciones industriales o en pequeños talleres que dependen de las plantas modernas. Se ha registrado un rápido crecimiento del sector terciario por la necesidad de servicios tanto comerciales como no comerciales (por ejemplo, bancos, servicios financieros, aseguradores, abogados, publicistas, contadores, etc…). En todos los países coexisten un sector formal moderno y un gigantesco sector informal que sobrevive en condiciones muy modestas. El empobrecimiento de las clases medias latinoamericanas constituye el riesgo más serio de desestabilización política.

 

LAS CONCENTRACIONES URBANAS

Por otra parte, el crecimiento industrial ha dado lugar a grandes concentraciones urbanas en toda la región pues todos tenemos presentes en Brasil, el área formada por Sao Paulo, el Valle de Paraíba, Río de Janeiro y Belo Horizonte; En México el núcleo que constituyen ciudad de México y Puebla; en Argentina, la zona del Gran Buenos Aires; en Chile el núcleo Santiago-Valparaíso; en Perú, el eje Lima-Callao; en Venezuela, el eje Caracas-Maracay-Valencia. Colombia tiene también las grandes concentraciones de Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla. En todos los casos la tendencia es a incrementar la concentración humana en vez de disminuirla, pues los núcleos o cinturones industriales atraen más industrias por las mayores ventajas que las grandes ciudades pueden ofrecer a los empresarios en lo tocante a mercado externo e interno y por la capacidad de las zonas rurales de satisfacer las necesidades básicas de la población. Al lado de estas industrias los cordones de miseria no sólo subsisten sino que crecen día tras día.

Para todos los países de América Latina el crecimiento industrial es hoy un componente esencial del avance o progreso económico así como la única esperanza para redimir a millones de seres. Sin embargo, la sustitución de importaciones ya no tiene el mismo efecto dinámico en nuestras economías y todos los países, por este motivo y por los problemas generados por la deuda externa, dependen cada vez más de la promoción de exportaciones para mantener algunas expectativas para los nuevos desarollos industriales.

 

INDUSTRIA Y COMERCIO EXTERIOR

Infortunadamente para América Latina las necesidades de crecimiento industrial ligado a la promoción de las exportaciones serán cada vez más difíciles de atender debido a los problemas creados por la recesión mundial. Se acumulan entonces en nuestra región tres factores explosivos de serias proporciones: el crecimiento todavía desmesurado de la población que ha determinado una región del mundo donde predomina la población joven y desempleada; el peso agobiante de la deuda externa y el cierre de las oportunidades en los mercados internacionales por las estrategias proteccionistas con las cuales las principales economías del mundo tratan de hacerle frente a las tendencias recesivas y al desempleo interno. Cualquiera de los tres factores implica un problema grave, la suma de ellos configura un cuadro de crisis capaz de modificar los elementos políticos de toda América Latina en el curso de las dos próximas décadas o inclusive antes.

En las circunstancias actuales, cuando pesan sobre la economía latinoamericana todos los efectos de la deuda externa, un cierre o un severo endurecimiento del mercado norteamericano para los productos de nuestros países implicaría introducir al ya confuso y difícil panorama peligrosos elementos de enorme dramatismo, pues con leyes de esta clase el Congreso de los Estados Unidos cerraría en buena parte el único camino para recuperar estas economías y permitirles pagar sus deudas. Si el comercio internacional se dificulta será muy complicado —prácticamente imposible—crecer internamente, sin lo cual es difícil soñar con el mantenimiento de la democracia y la conquista de la paz en nuestro continente.

Colombia y todos los países de América Latina, después de la gigantesca urbanización ocurrida a partir de la Segunda Guerra Mundial estamos ingresando en una fase de creciente internacionalización de nuestra vida política, económica y social; aun cuando esa internacionalización debe tener dimensiones y perspectivas planetarias, cuanto suceda en las relaciones ente los Estados Unidos y América Latina tendrá profundas consecuencias para todos y de ello es buena prueba lo que ha sucedido a raíz del conflicto centroamericano, el cual, a pesar de su gravedad y complejidad, puede ser apenas la punta del iceberg de lo que amenaza desencadenarse en toda América Latina antes de lo que suponemos.

 

LAS DIMENSIONES DE AMERICA LATINA

¿Tienen conciencia los Estados Unidos sobre lo que es y puede llegar a ser América Latina? ¿Tenemos conciencia los propios latinoamericanos de lo que somos o lo que deberíamos ser? Pienso que ni ellos ni nosotros conocemos nuestra realidad. La superficie de América Latina es una sexta parte del mundo. En 1961 tenía un poco más de 200 millones de habitantes y veinte años después pasaba su población de los 350 millones de seres de los cuales hoy casi el 70 por ciento se encuentra en zonas urbanas. Los demógrafos pronostican que el terminar el siglo la población se acercará a los 600 millones de personas. América Latina y el Caribe están integrados por cerca de 30 países. Uno de ellos, Brasil, pasa de 130 millones de seres, es la décima potencia industrial del mundo y su territorio es mayor que el de los propios Estados Unidos. Los latinoamericanos todavía estamos lejos de conocer cuáles son nuestros verdaderos recursos minerales, aun cuando sabemos que tenemos riquezas muy grandes. Desde el punto de vista petrolero las réservas probadas pasan de 80 billones de barriles, o sea cerca del 12 por ciento del mundo. Las riquezas en carbón y en potencial hidroeléctrico son muy altas. Cuatro países: Argentina, Brasil, México y Colombia o bien han logrado ya un significativo desarrollo industrial o empiezan a ser importantes exportadores de productos manufacturados. En la FAO se reconoce a la América Latina como la mayor reserva de terrenos cultivables y productivos entre todos los países en desarrollo. Si bien el resumen es muy apretado, estos factores de la vida latinoamericana demuestran que el potencial de la región es uno de los más interesantes del mundo.

 

LAS PARADOJAS LATINOAMERICANAS

En el curso del siglo América Latina ha vivido experiencias contradictorias y paradójicas. Al empezar este siglo, algunos países como Argentina y Uruguay se encontraban en una situación económica semejante a la de muchos de los países que hoy forman parte del mundo industrializado. Durante los años treinta estos países latinoamericanos preservaron su nivel de desarrollo pero a partir de 1945, cuando terminó la Segunda Guerra Mundial, empezaron a retrasarse notoriamente. Hoy América Latina es parte del mundo en vías de desarrollo y es una de las regiones más fuertemente endeudadas del planeta. La paradoja es que las tasas de crecimiento han sido relativamente aceptables, se han producido grandes progresos en infraestructura, durante importantes períodos han mejorado los salarios reales y se han formado grandes grupos de ingresos medios.

En contraste, desde 1945 la participación de América Latina en el comercio mundial ha decrecido. Era de un poco más del 7 por ciento y ahora no llega al 5 por ciento. Esto es consecuencia del proceso en virtud del cual la economía internacional se ha concentrado cada vez más en la adquisición de tecnología y en el incremento de la productividad en vez de la explotación de los recursos naturales, lo cual ha sido infortunadamente lo contrario de lo que ha predominado en las estructuras económicas latinoamericanas, a pesar de las nuevas realidades de México y Brasil.

Se calcula que el ingreso per cápita de los latinoamericanos es de 1.650 dólares, aun cuando existe una importante diferencia entre los 2.800 dólares de Venezuela y los 300 de Haití. Para que pueda crecer nuestra región se necesitan políticas económicas capaces de organizar los factores de la economía mundial de los cuales no podemos escaparnos. Ellos son, por ejemplo, el futuro de los mercados de materias primas las cuales siguen siendo decisivas para nuestro comercio exterior; la inflación mundial que a través de las importaciones afecta los precios internos; el influjo de los mercados financieros internacionales que ha determinado el alto nivel de endeudamiento externo y, finalmente, la suerte de los precios del petróleo. América Latina, además, ya aprendió la lección de que no puede reducir la estrategia de industrialización a la sustitución de importaciones, puesto que ahora resulta esencial el papel de las exportaciones.

 

SACRIFICIOS PARA TODOS

En un cuadro como el que he tratado de describir en estos comentarios es evidente que para lograr la solución de los problemas de la deuda externa tienen que participar todos los países prestamistas y prestatarios. Nadie puede dejar de hacer sacrificios y, tampoco, ningún país debe caer en la ilusión de pensar que se salvará sólo en la medida en que le imponga los sacrificios a los demás. América Latina no puede salir adelante si no enfrenta severas reformas y procesos de ajuste para encauzar nuevamente sus economías hacia niveles de mayor competitividad. Esto significa poner en orden sus finanzas públicas y buscar un valor más real de sus monedas, es decir, afrontar sacrificios y altos costos sociales. ¿Al hacer todos estos esfuerzos, América Latina encuentra apoyo en los países industrializados o, por el contrario, sólo halla hostilidad? La verdad es que todos los síntomas son los de cierre a la posibilidad de expandir nuestros mercados hacia tales países, por lo tanto, los riesgos de desestabilización política y económica son evidentes.

 

LOS AJUSTES INDUSTRIALES

Un factor definitivo de la situación que vivimos es el hecho que varias economías industrializadas, en primer lugar la de los Estados Unidos, no están muy dispuestas a realizar ajustes internos aun cuando sí los recomiendan y a veces los imponen a los países en desarrollo.

Sería falta total de realismo desconocer la necesidad que tiene Estados Unidos de buscar soluciones a su problema de déficit comercial, el cual se ha ido complicando cada vez más en los últimos años. Sin embargo, como bien lo ha anotado la propia Administración del Presidente Reagan, las causas del déficit norteamericano son múltiples y pesan fuertemente en él la pérdida de la capacidad competitiva de los Estados Unidos, sus problemas macroeconómicos estructurales y no únicamente las barreras comerciales que han surgido en terceros países. Por ello, la respuesta al problema del déficit comercial no puede buscarse ciegamente en la implantación de medidas proteccionistas, las cuales amenazan devolverse con una fuerza aterradora en contra del problema que buscan solucionar. Sin duda alguna, el cierre del mercado norteamericano a las exportaciones latinoamericanas comprometería su capacidad de repago, lo que a su vez afectaría la estabilidad del sistema financiero de ese país con consecuencias que pueden ser insospechables. En estos días, el profesor Lauchlin Currie, testigo de excepción de la crisis de los años 30 en los Estados Unidos, comentaba al examinar el paralelo entre esa situación y la que vive el mundo actualmente “… Me parece que resulta imprescindible una acción audaz por parte de los Estados Unidos para aliviar el servicio de la deuda de los países en desarrollo, en relación con sus exportaciones, sin poner en peligro la solvencia de los bancos norteamericanos…”.

De otra parte, tampoco se puede perder de vista cuál ha sido el origen del déficit comercial de los Estados Unidos. Informaciones de un estudio del SELA (Sistema Económico Latinoamericano) indican que entre 1980 y 1986 el nivel de exportaciones norteamericanas se mantuvo prácticamente inalterado mientras las importaciones crecieron en 50%. ¿Cuáles han sido las consecuencias? Pues hoy en día las importaciones de ese país cubren el 25% del mercado interno de acero y automóviles, el 43% de máquinas y herramientas y el 78% del consumo de calzado. Es muy importante conocer en detalle cuánto influye en ese déficit la producción de países industrializados como Japón y Alemania y cuánto los productos originarios de países pequeños y en vías de desarrollo. Cerca de 120 mil millones provienen de países desarrollados y tan sólo 20 millones de países de América Latina como Brasil y México. En otras palabras, nos están haciendo pagar las consecuencias de un déficit que no generamos.

El caso de Colombia, por ejemplo, es dramático como los observaron varios de los ilustres expositores del Seminario. Desde 1970 hasta el presente, nuestro país siempre ha tenido un déficit comercial con Estados Unidos, salvo en dos años, 1973 y 1986, en ambas ocasiones por incrementos en los precios del café. A excepción de esos dos momentos Colombia siempre ha importado mucho más de los Estados Unidos de lo que ha logrado venderle. En idéntica situación están muchos países latinoamericanos que por ello verían agravada su situación si triunfa la obsesión proteccionista en ese país.

 

LAS NEGOCIACIONES EN EL GATT

Es oportuno hacer una breve referencia a otro tema de crucial importancia en la regulación del Comercio Mundial, cual es la Ronda de Negociaciones de Uruguay. Los Estados Unidos, país reconocido como su principal promotor, quiere avanzar en la discusión de temas como el comercio de servicios de bienes de alta tecnología y la protección de la propiedad intelectual, campos de enorme importancia para la economía norteamericana. Así mismo, también ha propuesto “someter la agricultura a normas y disciplinas comerciales eficaces, eliminando restricciones a las importaciones de productos agrícolas dando a los subsidios a las exportaciones agrícolas un trato que no sea diferente del que reciben los subsidios para productos industriales y eliminando otras barreras”.

Me pregunto: ¿Qué credibilidad puede tener para las demás Partes Contratantes del Gatt una rueda de negociaciones hecha supuestamente con el objetivo de liberalizar el comercio internacional, si la Parte Contratante que más la ha promovido adopta una Ley de Comercio interna que permita aumentar las restricciones al comercio, ampliar la defmición de subsidio, adoptar retaliaciones y represalias e imponer restricciones provisionales a las importaciones sin determinación previa del perjuicio?

 

ESTUDIAR A LOS ESTADOS UNIDOS

Estamos, pues, ante un tema fundamental e inagotable por sus profundas y generalizadas repercusiones. Cabe esperar que triunfe la sensatez entre los políticos de los Estados Unidos. Pero no debemos confiar los latinoamericanos en que nuestro porvenir quede totalmente subordinado a esa sensatez. La verdad es que en última instancia debemos luchar por ser los dueños de nuestro porvenir. Con políticas de amistad y cooperación con los Estados Unidos pero con la responsabilidad necesaria para defender nuestro futuro con nuestras propias decisiones. Para conseguirlo creo que urge al país tomar conciencia sobre temas que se debaten y manejan en la economía de los Estados Unidos y que tienen enormes repercusiones en el desenvolvimiento de nuestro sistema económico y político. Toda la temática del Comercio Exterior, el establecimiento de subsidios, los precios y disponibilidad de los combustibles en el mundo, la fortaleza o debilidad del dólar, y de otras monedas, el nivel de las tasas de interés y de la inflación en Estados Unidos y en otros países son elementos que deben conocerse y valorarse a fondo por su influencia en la construcción de nuestros caminos de desarrollo. De lo contrario seremos sorprendidos frecuentemente por hechos y decisiones que estarán fuera de nuestro control.

Pienso por ello que ha sido muy acertada la realización de este seminario de Analdex para crear conciencia en nuestro país de un debate de esta naturaleza y para identificar riesgos y posibilidades en un proceso tan importante para los Estados Unidos, América Latina, Colombia y el mundo entero.